東部港區(Eastern Dockland)都市更新地區概況,為阿姆斯特丹極具代表性的成功案例。 圖片來源:Amsterdamming。

阿姆斯特丹在2017年的GPCI調查[1]高居第7名(台北市在同一調查中居第36名),同年仲量聯行(JLL)發表的報告中也認為,阿姆斯特丹憑藉不斷增長的創意、金融和科技能力,將是歐洲下一個全球城市。不只如此,它還是全球公認的自由之都,並被知名的都市規劃學者Susan Fainstein(2010)推崇為「正義城市」(Just City)。

這座城市獨到之處是:因應全球化競爭,這裡既維持經濟成長與高度競爭力,又保有相對合理的房價,以及各階層、族裔高度混居的社區,從而持續體現一貫的自由開放精神。當然,這跟阿姆斯特丹獨特的歷史與發展脈絡息息相關。其中有一個地方特別值得台灣各都參照思考,就是他們的「都市更新」。

要理解阿姆斯特丹的都市更新,必須從1975年說起:

改變的起點:1975新市場之亂(Nieuwmarktrellen)

阿姆斯特丹於二戰期間受到的損害較為輕微,市區與建築多未毀於戰爭。然而一如歐美許多城市的經驗,自1970年代起,因鄉村人口湧入、經濟發展、汽車擁有率提高等因素,舊市區(環狀運河區)住宅失修、街道狹窄,在當時「現代化」的都市發展觀下無疑顯得落後,亟待改善。

這又以舊市區東邊的新市場(Nieuwmarkt)到猶太區一帶為最。如同其他衰敗後的老舊城區,遷走者所遺留下的空屋成為底層民眾棲身之處,也有許多嬉皮、藝術家、社會運動者、學生盤據,因而被視作貧民窟。為解決舊市區頹敗(及消除貧民窟),政府當局於1968年批准建造四線地鐵系統,並配合興建地鐵及其車站的機會,打算全面拆除重建沿線街區,引入大型商業設施進駐。

此計畫從猶太區一路拆到新市場前的聖安東尼水閘(Sint Antoniesluis sluice gates),遭遇居民與聲援者的激烈抵抗。他們據地堅守,試圖阻止地鐵建設及拆除行動。反對者們從居住權的角度捍衛舊社區,認為是在「為城市權奮鬥」(the fight for the right to the city)。對抗的高潮是1975年的3月24日,當天警方出動水砲、裝甲車和催淚瓦斯進攻,驅逐千餘名「釘子戶」、逮捕其中200多人,隨即展開拆除行動。

新市場之亂(Nieuwmarktrellen)最具象徵性的一景。圖片來源:Waterkanon bij de Krom Boomssloot, Pieter Boersma, 1975, Rijksmuseum.

這場被稱為「新市場之亂」(Nieuwmarktrellen)的都市社會運動,後續引發了廣泛的關注與論辯。後來幾年,這場社運的主要成員取得阿姆斯特丹主要執政者工黨(PvdA)內的關鍵位置,經過一段時間的折衝,政府於1978年調整原方案,從推土機式的夷平建物、遷走居民,轉為讓原來的居民(無論是否有產權)居住在原社區[2],以及按照社區意見,盡量維持街區紋理風貌。

確立「以人為本」的都更核心價值

就歷史觀點,「新市場之亂」(包含同時期其他類似抗爭)堪稱確立阿姆斯特丹都市更新價值的里程碑,並深刻烙印在後續阿姆斯特丹大大小小的都市更新案例之中。他們的核心精神,就是「以人為本」。這個價值藉由三項原則構成[3]

1.居民協商正式化(formalized resident consultation):

首先是確認都更過程中「居民協商」為正式必要機制。一般而言,政府會先有一個地區的更新願景(非實質規劃,以保留最大彈性),再由專業者協助社區居民陳述期許和意見,並納入住宅協會及開發商,整合為更新計劃,送交政府進行審核確認。

2.強租屋權(strong tenant rights):

在「新市場之亂」的歷程裡,投入運動的多是沒有產權的租戶或占屋者,他們不只抗爭,也參與重建規劃的討論,催生出兼顧居住與城市紋理的都市更新。從此,居住權保障成為都市更新的基本原則,居民也不因沒有房產而喪失在計畫討論時的發聲權。

3.大量社會住宅(a large social housing stock):

新市場都更讓居民繼續住在原社區的做法獲得普遍認同,也讓提供社會住宅成為都更地區必要的配套原則。這裡所說的「大量社會住宅」指的是每個更新區域都要提供合適比例的社會住宅[4]

上圖為新市場區域1975年以前的社宅分布(色塊處),下圖黃色色塊為1976-1989年間興建的社會住宅,中央南北向街道為新市場之亂的中心Sint Antoniesbreestraat。圖片來源:作者整理自Housing associations property。

調和市場資本與公共利益

這些誕生於「新市場之亂」的都更核心價值與原則,在後續實踐中變成傳統,並在其後新一波的都市發展挑戰中,持續扮演不可或缺的力量。

到了1990年代,阿姆斯特丹同時面對市區嚴重蕭條和郊區新市鎮失敗的挑戰。首先,相較於30年前,阿姆斯特丹流失了約20%的城市人口,且多是富裕的中產家庭。如何逆轉郊區化、將人帶回都市,成了必須處理的重要課題。另一方面,戰後大量發展的城郊新市鎮,也出現了「標籤化」的失敗弊病。比如新西區(Nieuw-West)與拜爾美米爾(Bijlmermeer),都因為住宅類型過度集中、公共空間缺乏維護等因素,不受中產家庭青睞,開始面臨衰敗。

於是,都市更新重新被提上重要議程。然而,歷經80年代前後的「荷蘭病」(Dutch Disease)質疑,以及當時正夯的新自由主義城市治理取向挑戰,原有的福利國大量投資都市治理模式,也不得不調整。因此,阿姆斯特丹在90年代啟動的都市更新除了延續前述傳統,也開始強調和民間開發商合作、「為市場而建」(building for the market)。

這個模式的特徵,是鼓勵調動市場資本、但又設法確保公共利益。一方面,阿姆斯特丹的都市更新更多依賴住宅商品化和地產資本,例如提高出售住宅比例,讓私人開發商在計畫中的占比大幅增加;另一方面,由於「居民協商正式化」、「強租屋權」和「大量社會住宅」的原則傳統,仍一定程度規範了資本力量。對政府而言,都更的目的不是房地產開發,而是用以改善社區隔離和提升居住品質,達成社會-空間整合(socio spatial integration)及社會混合(social mixing)的策略。

總的來看,這樣的取向是成功的,有效吸引中產家庭重新回到城市,市區人口也從90年代起恢復增長,並持續至今;更新所需的財源更得到資本市場挹注,不再依賴日益困窘的政府財政。不可否認,阿姆斯特丹的縉紳化(gentrification)還是發生了,不過程度卻相對「克制」[5],市場化邏輯確實推漲該市房價、租金,但未因此湧現居民被迫遷離原生社區、形成嚴重社會隔離等現象。大抵上,在阿姆斯特丹更新後的地區,不同收入階層或族裔仍能共同生活在同一個社區、共享公共空間,特別是較窮困者住房向下流動的情形沒有變得更差[6]

阿姆斯特丹都市人口趨勢圖,可以明顯看到從90年代起持續增長。圖片來源:作者修改自Kees Dignum & Elly van Sluijs. (2017). Amsterdam Residential Quality in historical perspective. ISHF Presentation.

前述模式的成功,在執行上最關鍵的策略是「所有權混合」,即透過都市規劃與相關獎勵,要求實施者(住宅法人及開發商)必要的「社會責任」──更新後,須提供不同所有權類型的住宅(市場出售、出租及社會住宅),以維繫鄰里網絡並促成社會混合。以下用兩個具代表性案例來說明:

東部港區(Eastern Dockland)棕地再開發

位於市中心東側的東部港區,70年代後逐漸沒落成為廢棄的棕地。市政府於1989年推動再開發,方向是「為市場而建」,以吸引中產家庭進駐帶動生機。執行上,採政府、住宅協會及開發商的公私合作模式,透過公共空間與親水空間營造,邀請多組著名建築師設計住宅,打造高品質的住宅區。

開發完成後,該區成為都市新亮點,亦促成阿姆斯特丹接續啟動一系列港區再生計畫。同時,儘管是從「為市場而建」出發,但在開發完後約5,600個住宅單元中,仍保有將近50%社會住宅,與其它市場高級獨棟住宅、集合住宅和諧地配置於地區中。

Eastern Dockland更新開發後的住宅,從外觀上幾乎難以認定何者為社會住宅、何者為市場住宅。

新西區(Nieuw-West)既有社區再生

新西區鄰近阿姆斯特丹市中心,坐擁大量「綠帶」和「藍帶」,其都市規劃構思源自於田園城市[7],開發興建於戰後1950年代,因應當時的大量住宅需求,有高達3/4為社會住宅。然而由於住宅類型缺乏多樣性,造成居民組成背景過度集中且收入偏低,衍生了諸多外部問題。自2001 年起,市府決定以分期分區方式推動更新改建,目標是要在2015年讓社會住宅比例從76%降低到45%(實際上2016年時是53%)。

以其中的Kolekitbuurt社區[8]為例,其都市更新計畫於2009年啟動,由該地區在地的三個住宅法人與市府合作推動。市府負責公共設施建設,法人則辦理住宅的拆除重建或整維。在維持社會住宅存量原則下,採先建後拆的方式輪替進行,並導入市場住宅(包括出售、出租)與增加商業服務空間。

在維持既有社會住宅存量下,Kolekitbuurt社區在更新前後引入了市場住宅,也成功轉化了社區族群及家戶經濟的組成結構。

Kolekitbuurt社區2002年與2017年的比較。作者整理。

邁入21世紀,荷蘭人如何面對新挑戰?

沒想到,2008年金融風暴和2009年歐洲主權債務危機接踵爆發,荷蘭也遭受重創,90年代建構的都市更新模式面臨新一波的挑戰。

首先,因為更新地區的住宅商品化程度加劇[9],混居和市場(可負擔)住宅模式開始受到質疑,特別是出現阻止社會住宅繼續商品化的呼聲,並質疑阿姆斯特丹房價和租金上漲(明顯高於全荷水平),可能削弱該市的競爭力[10]

其次還有來自資本的壓力。因歐盟政策鼓勵自由競爭,開發商認為政府在政策上過度偏袒住宅法人,要求必須緊縮其權限,讓市場(開發商)在都市開發扮演更主要的角色。

面對新挑戰,阿姆斯特丹都更的下一步將怎樣走?

作法還是很阿姆斯特丹。首先,他們於2009年提出「2040 阿姆斯特丹結構式願景:城市總體規劃」(Structural Vision Amsterdam 2040 City Master Plan),透過由下而上的參與過程,形成發展願景共識;其次,執行策略上放棄剛性計畫,採用更彈性調節的增長戰略、土地使用及監管模式[11]。簡言之,立基在既有的傳統與經驗上,繼續地「面對問題、解決問題」!

阿姆斯特丹的台灣啟示

總結這段阿姆斯特丹的都更歷史,回應都市問題是「為何都更」的前提,以人為本,則是做為不同階段「如何都更」的基本價值原則。而連結居民、社區、政府、開發商共同參與,是「為誰都更」的務實答案。這座城市從中汲取教訓,持續向前邁進。

當然,阿姆斯特丹的都市更新模式有特殊脈絡,例如地租制(erfpacht)[12]住宅法人等重要關鍵機制,絕對無法簡單移植嫁接。然對比於台灣過去20年的都更推動經驗,我們實難迴避以下的深刻的詰問:

為何都更?我們所推動的都市更新,究竟回應了怎樣的都市問題?提出了怎樣的都市發展願景呢?

如何都更?我們推動的都市更新,其基本價值原則為?難道只是「容積獎勵」跟「一坪換一坪」嗎?

為誰都更?我們推動的都市更新,誰才有資格參與?除了建商與地主博奕外,政府與其它公民都該噤聲不語嗎?

阿姆斯特丹(上)與台北市(下)歷年都市更新的對比,兩者差異不言而喻。圖片來源:阿姆斯特丹部分:Savini, F., Boterman, W. R., van Gent, W. P., & Majoor, S. (2016). Amsterdam in the 21st century: Geography, housing, spatial development and politics.  Cities,  52, 103-113;台北市部分,都市更新天眼通

     

[1] Global Power City Index(GPCI)是由Mori Memorial Foundation評估全球44個主要城市,分成經濟、研發、文化交流、宜居、環境及可及性等6大指標。

[2] Pruijt, H. (2002, September). The impact of citizens' protest on city planning in Amsterdam. In conference the Future of the Historic Inner City of Amsterdam. Amsterdam (pp. 5-7).

[3] 參見Uitermark, J. (2012).  Dynamics of power in Dutch integration politics: From accommodation to confrontation. Amsterdam University Press.

[4] 至於社會住宅理想的比例是多少?如何分布?其實沒有標準答案。阿姆斯特丹在90年代到00年代期間部分更新案的願景方案中,試圖將社會住宅比例降到50%以下;如今尚未降到計畫目標值,但近年重新提高社宅存量的呼聲已見高漲。

[5] 類似的觀點可參見Gent, W. V. (2013). Neoliberalization, housing institutions and variegated gentrification: how the "third wave" broke in Amsterdam. International Journal of Urban and Regional Research,  37(2), 503-522.

[6] MLAMusterd, Sako, et al. "Socioeconomic segregation in European capital cities. Increasing separation between poor and rich." Urban Geography (2016): 1-22. (2010). The Just City. Ithaca, NY: Cornell University Press.

[7] Algemeen Uitbreidingsplan (1935)

[8] 建於1950年,是Nieuw-West最早開發的一處,其後卻成為阿姆斯特丹最貧困的地區之一。其中大部分居民為穆斯林(比例高達98%),且多為大家庭,經濟狀況不佳、社會流動性大。2002年此區失業率達15%,教育程度低,住宅狀況差,公共空間也不易維持,治安問題發生頻仍,致使沒有外地人想遷入。

[9] 阿姆斯特丹主要物業持有者──住宅法人的壓力逐年上升,特別是landlord levy的徵收、不得直接投資商品宅等限制。

[10] OECD, 2017. The Governance of Land Use in the Netherlands The Case of Amsterdam: The Case of Amsterdam. OECD Publishing.

[11] Savini, F., Majoor, S., &Salet, W. (2015). Dilemmas of planning: Intervention, regulation, and investment.  Planning Theory,  14(3), 296-315.

[12] 市府向農戶購置土地,經過細緻的分區規劃,住宅協會或開發商再向市府租用(類似台灣所稱地上權)土地,進行都市開發建設,而土地所有權仍在市政府手中(今日該市仍有7成為市有地)。

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