高教工會4月18日舉辦圓桌論壇，省思《國家重點領域產學合作及人才培育創新條例》（下稱《重點領域條例》）的負面影響。與會來賓包括台大、政大、陽明交通、台北、台師、中正等國立大學的教師，我們期盼立法當局勿以「創新」之名，葬送國立大學的校園民主與公共體制。
根據《重點領域條例》草案規劃，「重點領域企業」可以在國立大學設置「研究學院」，不受《大學法》、《教育人員任用條例》、《國有財產法》、《政府採購法》、《預算法》等法律管制，管理會中政府與企業可佔有三分之二的席次，全面取代過往校園民主、教授治校的大學治理模式。已有學者評論，這設計恐怕將成為不受控的「怪獸學院」，甚至發展成校長與財團聯手濫權的「法外租界」。
政府宣稱，《重點領域條例》是為了促進產學合作與創新。然而，過去產學合作的機制究竟有什麼缺失與不足？卻未見政府提出說明。所謂追求「創新」，為何需要去除民主治理和法規監管？也缺乏充分論據。再加上當前國立大學校長已屢有權力擴張的趨勢，此條例將造成何種負面影響，有待充分評估。
這個草案所衍生出的各種可能問題，筆者的分析如下：
一、決策程序缺乏正當性
《重點領域條例》涉及對既有法規的大量鬆綁，如《大學法》、《學位授予法》、《教師法》、《教育人員任用條例》、《預算法》、《政府採購法》、《國有財產法》、《會計法》和《審計法》等，也鬆動了校園民主和大學自治的重要監督機制，如校務會議和三級三審教評會。茲事體大，事關公共利益、全民福祉，強調民主與進步的執政黨為何不能廣徵民意，召開公聽會，接受全民的檢驗呢？
除了跟幾個「重點」大學與企業進行極機密的商議之外，從教育部所提供的立法資訊中，我們看不到該法案在研議過程中有舉辦過任何工作圈會議、座談會，也沒有徵詢過任何教育團體、學生團體或專家學者的意見。在教育部所提供的訊息中，我們看不到嚴謹的研究報告或風險評估，諸如：究竟現行已然存在的相關法令中，有哪一條哪一項限縮了產業人才的培育？哪些法條不夠彈性？這些所謂不夠彈性的法律，是限縮了那些產業人才的培育？
在沒有釐清上述問題之前，貿然疊床架屋地另立雷同或相互牴觸的法案，又宣稱這是對既有限制的「鬆綁」（de-regulation），這種宣稱既空泛又不負責任。即便「鬆綁」有所依憑，負責任的政府是否也應該對於「鬆綁」之後所可能衍生的預期或非預期後果進行風險評估或治理對策呢？這樣不明不白的拿台灣高教和產業發展做為白老鼠，利弊得失充滿不確定性，不符合責任政治的風範。
《重點領域條例》所宣稱的「產學合作」和「人才培育創新」官方說帖中，我們沒有看到政府從國家整體長期的角度來思索，究竟我們需要培育的是什麼樣的高教人才？什麼樣的產業發展是符合全體國民利益的產業？就規範性的層次思考，企業和大學之間應保有的距離為何？如果不能堅守應有的界線，稍一不慎，企業和大學之間非常有可能出現「主奴」關係，從而閹割大學自主性和大學中知識分子的學術自由，此絕非國家社會之福。
這整個法案的研議過程，教育部所提供的資料過於粗糙，且審議過程中也不見公開說明，這似乎不該是一個民主社會所應有的合理立法程序。教育部研議過程中，資訊不透明，在社會大眾甚至利害關係人都毫不知情的情況下就倉促提出，然後緊接著火速送進立法院新選出的教育文化委員會闖關。這令人不禁好奇，這部法律的形成過程，何以需要那麼急迫？政府為何非得捨棄公共討論，而以類似當年「服貿協議」十萬火急、強度關山的手法硬闖呢？
光以「國家整體戰略規劃」為由，就能輕易省略應有的立法研議程序嗎？民主政治不能這樣糟蹋吧！莫非政府相信學術自由和大學自治不利於產學合作和人才培育創新，所以要另外設計一套權力高度集中的系統，方能達成？如今立法院在一天之內快速審查通過，實在令人感到遺憾。我們只能衷心期盼，這部新法不會造成台灣高教未來另一個無法收拾的災難。
二、「馬規蔡隨」的疑慮
高教工會經過仔細分析後召開記者會揭露，整份《重點領域產學合作及人才培育創新條例》的草案內容與邏輯，和馬政府在2014年提出《自由經濟示範區特別條例》中有關教育創新的部分如出一轍；差別僅在於，「自經區條例」是將我國大學割讓一塊給「國外大學」，而「重點領域條例」則是將國立大學割讓給「特定企業財團」。
例如，《自經區條例》草案第54條第8項提到：「第一項機構或單位（即自經區分校、學院、專班）之學術主管產生方式、向學生收取之費用、學位授予程序、專任教育人員年齡、教師初續聘聘期，不受《大學法》第13條第2項、第35條第1項、《私立學校法》第47條第1項、《學位授予法》第3條、第6條、第7條、第11條、第12條、《教育人員任用條例》第33條、第37條第1項規定之限制；辦理採購，不適用政府《採購法》之規定，但條約或協定另有規定者，從其規定。」相同的去管制內容，就寫在《重點領域條例》草案第31條、34條、27條。
《自經區條例》草案第54條第6項「聘任教師，得免於傳播媒體或學術刊物公告徵聘資訊。」寫在《重點領域條例》草案第32條第2項，使教師聘任可以非公開進行。《自經區條例》草案第55條第3項「第一項分校之校長任用資格及遴選程序、校務會議組成及運作，不受《大學法》第9條、第10條、第15條、第16條、《教育人員任用條例》第10條規定之限制。」類似的規範寫在《重點領域條例》草案第20條第5項，院長資格與聘任程序不受《大學法》和《教育人員任用條例》限制。《自經區條例》草案第56條第2項「其經管之公有不動產得出租或設定地上權，不受《國有財產法》第28條、第66條及地方公產管理法令之限制。」同樣寫在《重點領域條例》草案第28條，一樣得不受《國有財產法》第28條有關國有財產委外收益「不得違背其事業目的或原定用途」的限制。
蔡英文於2014年回應馬政府的《自由經濟示範區特別條例》，即曾公開強調：「自經區不能空白授權，天女散花」、「這些鬆綁不是對經濟沒傷害，因為這些鬆綁，有時跟土地、圈地、勞工、環保有關，這些都是社會成本，不能隨便花掉，必須有效益。」質疑恣意「去管制」未必能帶來產業發展，但更可能付出巨大的社會成本，所以積極阻擋了自經區條例的闖關。
言猶在耳，蔡總統是不是應該重新回顧一下自己說過的話，用同樣的標準來檢視一下蔡政府目前的「去管制」政策，是否有「昨非今日」、「寬以待己，嚴以律人」的反差？如今台灣高等教育發展的公共性和自主性危機四伏，學界受控於政府和產業利益的狀況有增無減，為何還拿前朝已遭否定的解方來對治當前的高教問題？
針對高教工會對「重點領域」與「自經區」雷同的質疑，教育部似乎事先已掌握情資，很快公布澄清，內容包含「周延的公共監理」、「小規模創新環境」和「明確的法律授權」等說明。筆者看過之後，第一個反應就是「答非所問、雞同鴨講」！
教育部的澄清不但迴避了高教工會所明確指出「重點領域」與「自經區」高度重疊的疑慮，甚至還預設政府與大學是站在同一邊，來共同監理企業。這種自作多情的向大學投懷送抱，難以掩飾在實質上審議會、管理會、監督會或產學評議會等，恰恰是在政府與企業聯手共謀之下，架空大學的校務會議和三級教評會的實質影響力。政府做為一種權力系統和企業做為一種逐利系統，兩者有著高度的選擇性親近，大學自治和學術自由的最大威脅，不僅僅來自企業，更有可能是政府。
三、研究學院享有治外法權？
與現有的國立大學相關法規相較，《重點領域條例》草案讓依此條例成立的「研究學院」享有高度的治外法權，可不受《大學法》、《教師法》、《學位授予法》及其他法規限制。新設立的研究學院可以另外成立「管理會」取代校務會議，其組成中政府代表佔1/3、產業代表佔1/3，其餘為專任教職員；委員產生由校長提名、監督會同意，而非通過選舉；其職權得提名院長、審議學院經營規劃、同意產學會委員（第18條、第19條）。
相較於《大學法》規範中，由教職員生（專任教師為主）組成之校務會議、院務會議、院內相關會議責司監督，且相關委員多為選舉產生，《重點領域條例》下的「研究學院」可以另外成立「監督會」，政府代表佔1/3、教師佔1/3、產業佔2人，委員非經選舉產生；其職權得同意院長聘任和審議相關計畫（第15條、16條）。
至於「研究學院」院長的產生方式，則無需遵守現行多數頂尖國立大學「院長由院內專任教師中選舉」的規定，而是由政府與產業代表共佔2/3之「管理會」提名，「監督會」同意（第19條、16條），甚至不須具有大學教師資格（第20條）。如果是研究所，所長則由研究學院自行決定，不須選舉，也不必具備大學副教授以上的教師資格（第31條）。
依照《大學法》，教師聘任、不續聘及升等評審機制，乃由學校教師組成的三級制「教師評審委員會」執行。現行多數頂尖國立大學之學院教評會，是由院內各系推選教師代表或學術主管擔任，但「研究學院」師資的聘任、不續聘及升等，卻是由院長及院長提名之委員組成「產學評議會」。這些委員同樣不須通過選舉，其身份也可以不是學校教師（第21條、第32條、第35條、第37條）。
不只如此，「研究學院」編制內和編制外的教師，都可以不具有《教育人員任用條例》或《大學聘任專業技術人員擔任教學辦法》之教師資格（第29條）；其聘任不需要公開招聘（第32條）。常態的大學教師年齡以65歲為限（除獲逐年之延退審議通過，至多至70歲），「研究學院」則以70歲為限（第34條）。教師兼職方面，「研究學院」教師不受大學專任教師兼職規定限制（第33條），教師借調也不須依教師借調處理原則，得自訂辦法，借調至營利事業不須經學校同意。學術回饋金方面，亦不須依約定收取相當金額之學術回饋金（第36條）。
學生學制規範方面，「研究學院」所招收之學生不必遵循《大學法》、相關子法及學則，得自行於創新計畫書中規範學生之入學考試、修業資格、修業年限、修習學分（第9條）。一般學生學雜費的調整，均依《專科以上學校學雜費收取辦法》規定，學校於基本調幅內調整學雜費收費基準，應報教育部「核定」；但研究學院」所辦理之碩士班、博士班，學雜費收費基準得由學校調整後報部「備查」，自由調整。
一般學院財產皆以「學校」為國有財產之管理機關，而「研究學院」經管財產得以「研究學院」為管理機關（第22條）。產學合作收入分潤方面，現行多數頂尖國立大學以產學合作計畫經費總額上繳20%為管理費，而「研究學院」僅需將收入5%以上提供給國立大學，並且得約定其他比率或完全免除（第25條）。
採購法規方面，「研究學院」不須遵守政府《採購法》（第27條）。學校資產委外使用方面，「研究學院」不受《國有財產法》第28條限制，可將學校不動產與動產提供企業開發營運（第28條）。經費管理及監督方面，「研究學院」自行監管，不受《國立大學校院校務基金設置條例》及校務基金管理委員會監管（第42條）。
「研究學院」停辦程序方面，校務會議不得自行決議停辦，須由「研究學院」或監督會提出停辦計畫後由校務會議審議，並報主管機關核准（第46條）。有關學院停辦之學生權益方面，原本受《大學法》規範，學院系所得先行停招，對既有入學學生學校仍應持續開班授課，保障現有學生受教品質與權益，既有學生修業年限屆滿後才可以正式裁撤學院系所，但「研究學院」停辦或不續辦時，可以強迫學生轉入其他學院（第48條）
最後，學院停辦後之資產歸屬，依現有法規，學院資產歸屬學校國有，不因學院停辦影響資產歸屬，但依《重點領域條例》，可以約定學院停辦後資產「有償」或無償移轉國有（第28條）。
大學做為一個系統，系統內部產生一個如怪獸般的「研究學院」，享有過多的治外法權，且該學院的監督機制還容許大學校長享有過高的提名權，實質影響監督會、管理會和產學評議會的運作。這種種鬆綁，都讓大學系統增加高度的不確定性。換言之，《重點領域條例》將使特定大學的風險管理嚴重失靈，可以預料到，未來勢必將衍生出許多非預期的後果，造成大學和國家嚴重的傷害。
四、高度依賴世界體系全球分工的「研究學院」
在不平等交換的世界體系全球分工架構下，邊陲國家高度依賴核心國家，從而受控於核心國家的特定需索，在國內只能發展單一化的產業。例如巴西生產單一作物咖啡，犧牲了發展生計作物的機會，核心國家以極低的價錢購買巴西咖啡，卻以高價販售肥料和機具，甚至造成巴西需要高額舉債來支撐國內經濟。長此以往，巴西成為極度貧窮且外債高築的國家。
這種「依賴型經濟」殷鑑不遠。台灣雖然掌握半導體產業的代工技術優勢，但是高度依賴核心國家的架構，也是不爭的事實。目前核心國家對於台灣生產的半導體晶片生產需求孔急，這促發了蔡政府想要協助企業培養相關人才，增加這方面的產能，滿足核心國家的需求。《重點領域創新條例》即是出於這樣的動機，企圖將全球分工的生產線從企業延伸到大學，並且成立一個處於例外狀態的「研究學院」。
我們不免擔心，高度依賴核心國家暫時性、瞬息萬變的需求，來對產學合作模式進行大幅度翻修，是否將台灣的經濟體系和大學結構帶入一個極為不確定的處境當中？這不但將削弱台灣經濟和大學的自主性，更將嚴重傷害台灣經濟和高等教育的永續發展。
受制於資本主義世界體系的企業，只重視眼前利益的最大化。而國家治理的目的，則是鞏固統治權力。兩者合體（利益加權力）構成兩大系統，在管理會佔有超過2/3的席位，在結構上就必然削弱大學自身原本具有的目的性，也就是在學術自由的氛圍中追求真理。這樣的組合不但壓縮大學的學術自由，更使得所謂「創新」僅能朝向企業和國家所期待的特定應用，成為以滿足核心國家特定需要為主的「有限度創新」，實際上不利於以基礎科學做為根基且具有高度自主性的創新。
此外，根據Derek Bok在《大學何價：高等教育商業化？》一書中的觀察，企業過度介入大學，有可能會產生許多衍生性的學術倫理風險，例如研究成果是否一定要符合企業的期待？如果研究成果不利於企業，是否可以發表？甚至，「研究學院」的碩博士生該如何選擇研究主題？畢業後是否必須為出資企業服務？種種問題都將是「研究學院」必然會遇到的棘手挑戰。
最後我分享一點後設性的反思，紐曼（Newman）在《大學的理念》一書中提出，知識需作為目的本身，而非為其賦予某種外在目的（富國強兵或經濟成長），這樣才能讓知識協助大學中的研究者，讓人們的心智受到完整鍛鍊。大學知識雖然有分科專業化，但知識與知識之間會相互補充、構成完整性，單方面偏好某種知識（如半導體）不但是對其他知識的不公平，最終也將不利於該知識本身的發展。
洪堡在19世紀初，企圖力抗德國皇帝期待大學知識發展對實用性（utility）的重視，他在成立柏林大學時，極力主張應該捍衛大學的自主性和學術自由。他相信不為特定目的的追求真理，反而對德國是最有幫助的。事後回顧，他的做法是對的。台灣政府和企業對大學的想像，太過重視實用性，恐怕反而不利於具有永續性的創新吧！
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