相信大家都常有上餐館吃飯的經驗。每當我們不小心進到一家菜不好吃或衛生不佳、服務不周到的餐廳時，身為消費者的我們，大多會選擇掉頭就走，或下次不再光顧。若真的氣不過去，還可以上臉書或在社群中po文給親朋好友，公告周知，呼籲大家不要受騙。但是此種不願花錢受氣的選擇權利，卻無法適用在小黃搭車上。因為每一台計程車都是黃色的，消費者除了可以依車隊品牌區辨過瀘之外，對於司機好壞沒有任何判斷的資訊，更不知道車內是否整潔、服務態度如何。更麻煩的是，萬一事後的搭乘經驗不佳，其實大多消費者也投訴無門。服務不佳的司機依舊我行我素地開車，不太容易被舉發，現行市場更沒有淘汰劣質司機的退場機制。
這是計程車現行服務最被民眾詬病之處──消費者永遠是弱勢，沒有選擇的權利。
然而上述這些缺點，Uber卻藉由一個叫車app與媒合平台，幾乎都改善了。例如，利用手機叫車軟體，將大部份相關資訊（司機、車子、服務、車資、行駛路線與抵達時間等）事先讓消費者看見，再由消費者自選合意的司機前來服務。此種跳脫傳統計程車管制思維、以消費者為中心重新打造搭乘經驗與媒合平台的方式，造就了極為成功的破壞式創新，儼然成了新一波共享經濟的世界盟主。但是，因為Uber不願意在台灣申請成為計程車服務業者，拒絕被納管、納稅與納保，所以宣告即將暫時歇業。
但趕走了Uber後，政府對計程車產業又有什麼建設作為呢？民眾希望有優質乘車服務的選擇權利有被滿足嗎？該是政府與計程車業者給民眾一個交代的時候了。政府與產業不能一味指責Uber違法，自己卻也無所作為！
新加坡：不一樣的計程車生態
他山之石可以借鑑，先來看看新加坡政府怎麼做。
新加坡早在1996年便開始有計畫引進衛星派遣科技，應用於計程車產業的升級。如今，新加坡政府不僅培植出亞洲第一大的叫車應用軟體Grab，去年更率全球之先，在新加坡推動無人駕駛計程車，對計程車有著十分前瞻的產業政策與戰略思維。
在這個人口不及600萬的小國裡，約有27,000多台計程車，分別隸屬於6家品牌車隊。這6家計程車公司大多為國營事業所投資，因此嚴格說來，新加坡的計程車屬於一種半官方性質的管制產業。在新加坡，所有的車子與車牌均歸屬公司所有，司機只能向公司承租進行營業。所以，政府可以藉由統一的中央管制方式，搭配GPS科技進行行車與繞行追蹤管理，宏觀調節計程車產能的供給與需求，並微觀監督司機的服務行為。藉由完善的到府接送與交通服務，確保新加坡成為最受世界人士歡迎的投資國家、宜居城市與觀光勝地。
與世界上的其他大城市相比，新加坡的計程車費相對便宜。整體而言，車資的收費方式是以「使用者付費」精神來設計。其中會包含電子道路收費（ERP）、尖峰時段、午夜時段、公共節假日或在特定地區上車（例如：新加坡樟宜國際機場）的附加費。所有計程車均為統一跳表，車輛上的計費器是一台可以聯結網路的小型電腦，公司可以用遠距方式進行各式資料收集、行車監控與收費費率的即時調整。不像台灣因為車子屬於司機自有，車行或車隊對司機並無實質約束力，管理也相對鬆散。
此外，新加坡政府嚴格管制計程車數量，民眾在路上很難路招到空車，所以新加坡人十分習慣採用電話或app叫車，並額外支付一筆金額不大的叫車費。不像台灣民眾可以十分便利地在路邊隨手招到計程車，用電話或app叫車也不必付任何服務費。
大車隊與網路派車同步並進
值得一提的是，新加坡前二大計程車公司──康福（Comfort）與城市計程車（CityCab）（合計約擁有16,872台車），均為淡馬錫控股集團投資的康福德高（ComfortDelgro）旗下的車隊。康福德高是世界最大的陸路客運上市公司之一，在世界各地約有45,300輛車子，業務規模已擴及英國、澳大利亞、愛爾蘭、越南、馬來西亞，和上海、廣州、潘陽、成都等在內的11個中國城市。另一方面，淡馬錫控股同時也投資亞洲最大的叫車軟體公司──Grab，允許康福與城市計程車司機在接受自有車隊派遣的同時，也承接Grab的網路派車。
事實上，新加坡也是亞洲少數開放讓Uber合法進入營運的國家。所以，新加坡計程車司機同時也可以是網約app叫車軟體的合作伙伴。新加坡政府策略性地鼓勵各種商業創新模式間的彼此競爭，尋求對國家最有利的可能商業發展機會。
更令人欽佩的是，新加坡Grab與美國無人車nuTonomy公司合作，2016年下半年在新加坡正式測試自動駕駛技術，允許民眾搭乘無人駕駛計程車，進行真實城市的場域驗證。這是繼Uber在美國匹茲堡公開測試自動駕駛汽車之後，全球首發的無人駕駛計程車先進計畫。這個自動駕駛計程車車隊目前己投入了12部車進行試營運，最終目標是希望在2018年以前，在新加坡建立一支100輛自駕計程車的商轉車隊。從長期來看，自動駕駛汽車預計將改變未來社會的生活型態，有助於大幅減少新加坡壅塞道路上的車輛數，並打造新加坡成為未來智慧城市的典範。
這是新加坡賦予計程車產業的未來想像與政策視野。新加坡雖然是小國，但卻有著大戰略的全球思維。
從車牌系統看見管制失靈
接下來，回過頭來看看台灣的計程車產業結構與政府的治理機制。以下分別從微觀的車牌所有權結構與宏觀的政府監理分工二方面來說明。
首先討論台灣計程車錯綜複雜的車牌制度。計程車產業其實是一個十分巨大的產業，但是在台灣，這個結構卻十分畸形，最大的關鍵在於「車牌制度」。車牌是一種總量管制的思維，台灣計程車的車牌制度沿襲許久，目前共有車行牌、合作社牌與個人牌三種。目前全國的總計程車牌照數量大約有11萬多張，但截至目前為止只有86,000張牌照被使用。這背後的意義是：目前計程車市場供過於求，許多司機因為民眾坐車需求下降導致獲利不佳，因而紛紛退出市場。長期以來，台灣因為車牌管制政策錯誤與總量管制失靈，導致計程車產業不僅先天不良，更是後天失調。
以台北市而言，根據台北市公共運輸處官網所公告的資訊，截至2015年7月為止，台北市共有29,344台計程車。但這些車輛的車牌卻分屬於高達1,400多家的車行、18家的合作社，以及超過5,000多家的個人車行。從營運規模來說，平均每家車行只擁有14部車（車牌），每家合作社約有450部車（車牌）；更不要說目前幾乎每一位司機都擁有自己的車，與車行或合作社間的關係只是租牌靠行而己。此種混亂的車牌管制與無效率的車行、合作社與個人車行結構，試問有哪一家民間業者有能力進行組織管理、推動品牌化車隊或投資派遣科技的系統建立呢？
其實新加坡早期的計程車結構也與台灣十分類似，大部分車牌也是隸屬於車行與個人手中。但新加坡在1990年代便開始著手整頓牌照制度，大破大立，走過了一段艱辛且痛苦的產業轉型過程。一直到2005年，負責新加坡計程車管理單位的陸路交通管理局（Land Transport Authority; LTA），才將超過21,000部計程車全部歸屬在8家計程車公司之下（但目前仍有數百位司機保有個人營業登記車牌），逐步實現了將計程車規模化與現代化的產業轉型，並大步邁向智慧交通的中央治理。
政府部門的計程車管理系統有多亂？
接下來說明政府部門如何管理計程車產業。因為計程車業務所涉及的管理業務機關眾多，筆者先將各機關的職掌業務與關聯性描繪如下圖所示，以利讀者的理解。
首先，現行計程車業務係採「人」、「車」分別管理，如上圖的左半部與右半部。原則上，左半部的交通部為計程車客運業管理之主管機關，而右半部的內政部警政署則負責計程車駕駛人執業證登記、換發相關事宜。也就是：計程車駕駛人的執業登記證由警察機關管理，其牌照核發、營運管理則由公路監理機關負責，因此產生不易銜接的問題。另外，計程車駕駛人是向公路監理機關申領計程車牌照、年度驗車與職業駕照審驗，而向警察機關辦理執業登記年度查驗，又似不符簡政便民的原則。
其次，計程車主要為隸屬於地方政府的業務。基本概念為：地方交通主管機關擬定計程車管理政策，全國一致性的政策則屬交通部；計程車駕駛人管理權責在地方屬交通警察（大）隊管轄，在中央屬內政部警政署；車輛、牌照管理權責在直轄市屬監理處或公共運輸處，非直轄市地區則屬交通部公路總局監理所（站）管轄。
第三，有關計程車車輛管理、職業駕照審驗等業務，是由各地區監理所（直轄市監理處）負責。縣市交通主管機關則扮演擬定地方計程車管理政策的機構，負責與監理機關及警察機關等相關單位進行溝通協調。而兩年檢討一次的計程車費率，是先由計程車公／工會提案送交縣市交通主管機關，再由費率審議委員會審議。經濟部標準檢驗局負責計程車收費表的檢定與檢查，計費表的檢查則配合職業駕照審驗辦理。還有縣市政府社會局，負責督導計程車合作社財務以及社務狀況。
第四，不同縣市計程車產業內的公／工會團體多元且複雜，不同公／工會代表著各自所屬利害關係人的立場，盤算著自己的利益與角色扮演。但不論從中央交通部到地方縣市政府，各級公務員們又希望以公／工會的意見為政策推動的民意基礎；導致民間團體左右了政府的施政決策方向，而政府也將政策的無法推動歸咎於各團體無法整合、業者難以形成共識。近年來，更因為有計程車客運服務業（即衛星派遣車隊）的興起，弱化了車行與合作社的角色，也無形提升了計程車傳統業者與派遣車隊間的競爭。
從計程車業務在政府部門中的複雜監理關係，與政府夾在不同公／工會中的權利角力之中，讀者不難理解：當一個產業有如此多的公公婆婆與姑姑嫂嫂，我們如何期待政府公務員會有好的管理效率呢？又如何期望計程車產業可以快速回應共享經濟的時代潮流呢？況且，上述這些政府跨部門關係尚末將目前Uber所觸及的跨國電商與法律保險層次納入討論。
已經知道問題，卻始終無法邁進
但是，難道我們的政府不知道這樣的監理制度是有問題的嗎？答案可能是否定的。
早在2000年時，研考會便曾進行過一項《計程車人車管理制度之研究》調查，想要找出計程車產業改革的可能方案。十幾年前該報告便已指出，由於計程車產業相當複雜，完整的計程車產業管理至少應包含「牌照與駕照的發放及管控」、「車輛安全檢查」、「劃分營業區域」、「駕駛教育訓練」、 「執法」與「交通裁罰」等。而世界先進國家對計程車的管理方式大都採取「人車合一」的態度，並由專責單位辦理。其專責單位可以是政府部門，亦可以為法人組織。
有鑑於此，該報告明確建議，政府應應朝向「人車管理一元化」進行組織調整，並採行計程車總量管制（駕駛人管制或牌照管制），並建構智慧化管理設備，以利政府部門的監管與產業推動。
但很可惜的是，這十多年的時間過了，在政黨輪替加上政策缺乏前瞻視野、延續性與跨部會整合的困難下，致使我們的計程車產業政策長年原地打轉，未能與時俱進，錯失與世界接軌的大好機會。
為什麼一個只有2個半台北市面積大小的新加坡，國民平均所得卻早己超過台灣的2倍？是什麼成就了新加坡小國的強大競爭力？去年新加坡慶祝建國50周年，總理李顯龍在演說中點出了新加坡保持小國大戰略的秘訣，那就是「團結」。他說：「就是團結。團結不是一時興起，也不是說說而已。團結是大家無畏挑戰、不怕犧牲也要風雨同舟，共渡難關。新加坡先輩們就是憑著一股『不分種族、言語、宗教，團結一致』的決心，在過去50年，讓新加坡從無到有，逐步發展成繁榮的城市國家。接下來的50年，我們同樣也要全民一心，邁向未來。」
一葉知秋。從新加坡大破大立擁抱計程車現代化的經驗反思台灣，或許不是台灣拒絕Uber與共享經濟，而是台灣人自己拒絕了台灣人。
參考資料：
台灣先進交通運輸科技與管理協會，《計程車人車管理制度之研究》（行政院研究發展考核委員會委託研究案RDEC-RES-099-0320），民國99年9月。
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