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GDP是怎麼出現在世界上的?1934年, 美國剛走過痛苦的經濟大蕭條時代,政府迫切需要一套計算標準來評估各項政策的績效如何,於是諾貝爾獎得主顧志耐(Simon Kuznets)博士與其團隊, 便開發了GDP這項能反應國內經濟程度的指標。後來隨著國際貨幣基金(International Monetary Fond)以及國際復興開發銀行(International Bank for Reconstruction and Development,現在的世界銀行)這兩個重量級的經濟國際組織都開始使用GDP來進行經濟評估,自然也就成為全世界衡量國家經濟能力的共通性指標。

不過,GDP之父顧志耐博士曾說過:「一個國家的福利狀況基本不能由GDP來判斷。」換句話說,GDP反映的是客觀的經濟產出狀況,至於這個國家的人民是否幸福與快樂,似乎就不是GDP所能呈現與表達的重點。

具體來說,如果政府光以GDP成長,作為拚經濟的唯一目標,很容易引發以下的三個問題:

1.重量不重質:因為GDP只計算最終的產出值,卻不管這些產出消耗了多少原料,又製造了多少汙染;簡單來說,盲目追求GDP成長,就像一個家庭不顧一切的消費,絲毫不管口袋裡還有多少銀兩;在台灣,這樣重量不重質的特點,造成了政府大幅舉債、盲目的基礎建設投資,以及弱勢匯率扶植出口產業,卻造成房價泡沫等後遺症。

2.不患寡,患不均:《二十一世紀資本論》作者皮提凱及超過70個國家、100多名研究學者,聯合發表2018年《世界不平等報告》,預估如果貧富差距的問題不能有效解決,到2050年時,全球40%的財富,會集中在1%的富人手中;換句話說,過去全世界追求GDP成長所獲得的果實,在「資本所得」和「勞動所得」的分配比例卻愈來愈懸殊,繼而引發社會階級流動減緩、加深社會仇富心態,以及人民對政府施政信心下滑等問題。

3.政府失民心:政府認為只要維持GDP成長,就達成了拚經濟的目標,但人民卻苦於實質薪資數十年不成長,房價等資產價格狂飆,以及弱勢匯率侵蝕新台幣購買力等問題,導致政府與人民間的距離愈來愈遠,彼此間的信任感自然也就日益下滑。

GDP成長,真的就會過得比較好?

長久以來,人民似乎都接受了「只要GDP成長,就是經濟成長,然後我們就會過得比較好」這樣的邏輯。只是,事實真是如此嗎?

台灣從2008到2016這8年來的GDP,一直都維持正成長(除了2009年受全球金融海嘯影響,該年的GDP年增率出現負值)。但這些年來,人民的經濟狀況及薪資收入並沒有跟上經濟成長的腳步。所以接下來的問題就是,為何GDP持續成長,人民還是認為自己並沒有嘗到經濟擴張的甜美果實?

一個令人難過的事實是,台灣人的薪資已經超過15年沒有成長了!對於台灣多數的受薪階級而言,薪水的高低,可以說直接決定了個人乃至於家庭經濟的寬裕程度。但2017年10月,扣除通膨及獎金因素的「實質經常性薪資」僅37,694元,甚至還沒回到金融海嘯爆發前(2007年1月)38,771元的水準;自2000年1月迄今,台灣最高「實質經常性薪資」出現在2003年8月,金額也才39,632元。

反觀台灣房地產價格,從2002年爆發SARS時的低點,一路倍數飆升到2015年才稍稍緩和,連帶使台灣的房價所得比從2002年的4.47, 翻倍到2017年第二季的9.46;台北市跟新北市更是漲到了12.7跟15.6的恐怖境界,如果人民要不吃不喝存下9年半的收入,才能買一棟屬於自己的房子,我想很難讓人民對未來懷抱美好的憧憬。

所以,台灣人民真的不是難搞,而是,政府以GDP 成長作為經濟政策目標,已經造成實質薪資超過15年沒有成長。如果說,民主社會的政府施政應該以民意為依歸,造福民眾為目標,那麼,政府還將追求GDP 成長放在首要位置,卻無法帶動人民的實質收入增加,那不顧一切地追求GDP成長,政府到底陷入了什麼樣的迷思?

數大便是美—破解GDP 背後的迷思

GDP支出面的統計公式是:

GDP=私人消費+投資總額+政府支出+(出口總值-進口總值)

所以如果台灣政府想要在「GDP 成長」這張考卷上得到高分,最快速的方法就是──花錢!於是,衡量公家機關行政效能的指標就變成了「預算執行率」,預算執行率愈高的單位,就等於愈有效率提升了GDP 成長的單位。這一脈相承的邏輯從表面上看來非常合理,實際上,真是如此嗎?

首先,要了解政府是如何制定預算的。政府來年的預算是前一年度3月底前就要完成編定,所以2016年政府的預算,是在2015年3月前就要完成概算的編列,最遲在2015年的9月就要定稿,然後送請立法院審議。這種制定預算的方式,等於是把政府當成神明,要他們預料未來會發生什麼事情、要花哪些錢。但是往往今年9月前為了明年非做不可的事所編列的預算,並且在立法院審議通過後,到隔年卻因為外在環境的改變,再執行其實一點意義都沒有。

如果是民間企業或者家庭碰到計畫趕不上變化以至於不宜花錢執行某計畫,一定會先把這筆預算省下來,畢竟少花錢就等於存錢,省下來的錢也可留做將來其他支出使用。只是如果2016年某個政府單位將一些明明不需要支用的預算「存」起來,然後上繳國庫後,上級機關會稱讚該單位做得好嗎?抱歉,並不會喔,因為這個單位的預算執行率一定會偏低。預算編了100元,結果繳回了20元,預算執行率就只有80%。上級機關會先說:「這是個不及格的成績!」在下一年度立法院預算審議這單位的預算時,就會說:「喔!你去年也只用了80元啊,所以今年只給你75元就夠了!」

該單位省下20元明明是該獎勵的有效率行為,最終卻成為被懲罰的理由,在這樣扭曲的誘因與機制下,還有哪個政府機關願意將「效率」放在「執行預算」(就是花錢)之前?所以每到10月以後,還有預算餘裕的機關,無不絞盡腦汁地想辦法把預算給花光光,因為這樣才能有長官想要的「高預算執行率」,才會有不斷成長的政府支出,才能有好看的GDP成長數字。

即使是蚊子館,推動這些建設的錢仍計入GDP 成長

在政府花錢就是王道的邏輯下,許多光怪陸離的現象就出現了,根據2014年6月行政院公共工程委員會的「活化閒置公共設施」(就是民間所謂的蚊子館)列管的共有183件。儘管政府在資訊曝光後持續努力地活化這些建物,到2015年9月時,依舊有高達108件仍處於低度利用,而這些建物不包含土地成本,就花了政府239.85億元的興建經費。

看到這裡,血壓已經升高了嗎?審計部的統計數字更為誇張,光從2004年1月至2015年7月31日,從中央到地方,總共有713件的建設或案件被評定為效能過低,但是政府花錢推動這些建設都被計入了GDP的成長中。無怪乎GDP 成長,人民卻無感!

齊頭式社會福利補貼,易被有心人搭便車

為了持續GDP成長的榮光,除了大興土木,另一個可以讓GDP 成長還能順便贏取選票的方法,就是拚命地開出並實現福利支票。打開台北市的「福利輕鬆查」網站,裡面洋洋灑灑分成婦幼、老人、原住民、身心障礙等12大類。然而,這些針對性的補助方案,真的有照顧到實際生活需要受照顧的人嗎?

讓我們來看看兩個例子。一位80歲未婚的長者,過著非常節儉的生活,加上本身理財有方,帳戶內擁有千萬存款,然而他卻將存款分成數份,分別寄存於不同親友的帳戶內,然後住在不到5坪的房屋內,為的就是讓政府認定他是一個身無分文、又沒人扶養的獨居老人,這樣才能向政府領取中低收入戶、老人津貼及各項社福補助。看著按月匯進的上萬元津貼,他樂於扮演假窮人。

再以老農津貼為例,原本規定年滿65歲,且參加農民保險6個月的人就能請領一個月7,000元的津貼,導致一堆人想盡辦法取得農民身份,衍生老農津貼發放浮濫的問題,又逼得政府每年必須編列500億元的預算來支應,最後只得修法將參加農民保險的年資由6個月大幅拉高到15年。

從上述這兩個簡單的例子來看,這種齊頭式發放津貼的方式,看似公平,卻最容易被有心人士搭便車。台灣社會確實有一群人需要政府的特別照料,但只要擁有特定身份就能領取固定津貼的方式,真的是最有效率的照顧方式?不過,如果回到讓GDP 成長這件事,這樣的作法可是「洗數據」最便利的方式喔!

陷入眼鏡蛇效應

台灣教育一直存在的一個問題,為什麼在大大小小的考試中贏得高分的菁英,卻不是社會需要的人力資源?很大的原因是評量的方式與社會需要的人力資源特質南轅北轍,所以拿100分的不見得是社會需要的人力資源。

同樣的道理,政府努力地想在GDP成長率這張考卷上拿到高分,卻從沒有認真思考過,GDP還是個合適的評量基準嗎?人民要的真的是GDP不斷成長嗎?我們不能只用物質的生活水準來評價一個社會的發展程度,而忽略了資源分配不均,致使基層人民在政治、教育及民生選擇落於人後的事實。

英國政府於殖民印度期間,苦於當地眼鏡蛇過多,所以當局下令每一張眼鏡蛇皮都能向政府換取金錢。英國政府的原意是希望人們捕獵野生的眼鏡蛇,結果反而讓印度人興起了眼鏡蛇養殖的新行業,以利向政府換取這些「殺蛇補助」,政府後來得知消息後,自然取消了此項補貼措施,而這些養蛇的印度人也就很「自然」地將眼鏡蛇就地放生。英國政府原本想花錢解決眼鏡蛇過多的問題,卻反而為自己製造了更多的麻煩。

上述的故事就是「眼鏡蛇效應」這專有名詞的由來。台灣政府設定GDP成長等於經濟發展的錯誤誘因,同樣沒辦法解決台灣經濟競爭力每況愈下與人民薪資停滯的問題,到頭來反而造成了工時過長、資源浪費、人口減少等嚴重的副作用,成為另一個「眼鏡蛇效應」的經典案例。

     

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書名:為什麼GDP成長,我們卻無感?
作者:Dolin66
出版:遠足文化
出版時間:2018/03

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