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美國總統川普與中國國家主席習近平,已於G20高峰會期間會面。依據白宮的聲明,為了避免美中貿易戰升級,雙方會談後達成4項共識:大量加購美國農業、能源、工業和其它產品;指定芬太尼為管制物質;立即與美方展開結構改革談判;以及與美方一起推動朝鮮半島無核化。

同時,在此4個前提下,未來從2019年1月1號開始,中國出口至美國的關稅將暫時維持目前加徵10%的水準,同時兩國將針對強制性技術轉移、保護智慧財產權、非關稅障礙、網路駭客等問題展開談判。一旦美中若未能在雙方於G20談判(2018年12月1日)後的90天達成協議,美方將進一步把關稅加徵幅度調升至25%。

究竟中國有無辦法在短期內對上述議題做出重大讓步,以避免美中貿易戰進一步激化升級?令外界高度關注。若從結構性的角度來分析,未來90天後美中貿易戰停歇的機率可謂微乎其微,反而更可能是另一場延長賽的開始。

短期之內,中國改得了嗎?

首先,以過往經驗,中國很可能採取表面承諾讓步、但私底下拖延改革的策略。不過,在過去美中交手的過程中,美國已對中國的做法有相當了解,因此在後續雙邊的談判和執行過程中,美方應會持續施壓,促使中國進行具體改革。

然而,上述議題涉及的面向相當複雜,短期之內中國要做到較大幅度的改革承諾,應非易事。美國很可能在90天觀察期限的2019年3月2日,將原本已加徵10%關稅、總值約2,000億美元的5,745項中國進口產品,進一步調高稅率至25%。

其次,美國啟動一連串對中國的經貿制裁措施,背後象徵著美國對中國政策的戰略轉變,欲以較高強度的政策作為,應對中國崛起的新興國際霸權挑戰,並迫使中國內部進行較大幅度的結構性改革。也因此,美國對於中國經貿的強勢壓制,除非中國方面做出較大幅度或全面性的讓步,否則預估短期之內,美國將不會有所停歇。

曾經,他們希望經濟平等能讓這個國家進步

事實上,川普上任後對中國經貿採取的強勢作為,改變了美國自2000年以來對於中國的交往策略。1990年代,伴隨著美國對中的貿易赤字逐步升高,美國亦曾經對中國啟動幾波「特別301」(Special 301)調查,不過最後並未採取強硬立場,而以雙方簽署諒解備忘錄告終,中國也承諾將強化智慧財產權保障。這主要是因為當時美國國內對於如何看待中國,仍處於政治爭辯之中。一派觀點認為應採取圍堵策略,迫使中國內部進行改革;另一派則主張與中國進行建設性交往,將中國拉入國際體系之中,使其成為一個遵守國際規範的國家,同時期待其經濟改善之後,能夠依照西方民主國家發展經驗,逐漸演變成為一個民主化國家。

而這場爭辯最終於2000年暫歇。在柯林頓總統的大力遊說下,2000年5月24日,美國眾議院以237票支持、197票反對的表決結果,通過給予中國永久性正常貿易關係(PNTR)的結論,將原本必須每年重新由總統提交國會審議、是否給予中國「最惠國待遇」(MFN)的程序,改為兩國間的「永久正常貿易關係」(PNTR),象徵著美國國內主張「建設性交往關係」的勝利。這使得中國擺脫每年面臨審議時被施加的改善人權、武器擴散、台灣與西藏問題等議題壓力,美中經貿關係因此走向正常化,中國也得以在2001年正式加入世界貿易組織(WTO),並與世界各國展開正常貿易往來。

中國崛起後的反思

自2001年之後,美國自中國進口金額即大幅明顯躍升。1999年時仍未超過千億美元(約818億美元),而至2009年已達2,964億美元,2017年更突破5千億美元,達5,056億美元。而伴隨著自中國進口金額的快速增加,美國對中國的貿易赤字也大幅增加;對中國經常帳逆差占美國總體逆差的比重,自2000年的18%明顯上升至2017年的46%。

1985~2017年美國自中國進口金額。資料來源:Statista

美中貿易逆差的大幅擴大,對於美國的就業也產生明顯影響。依據美國經濟政策研究所(Economic Policy Institute)的研究,2001~2017年期間,美國對中國的貿易逆差造成美國流失了約340萬個就業機會。這些受到跨國替代而流失的就業機會,主要集中於製造業。

然而,在美國付出的極大代價下,中國近18年來的發展卻未如2000年的預期,走向經濟自由化、政治民主化,反而隨著經濟實力的快速擴張,不僅在境內打壓人權的情況未有改善,政治上亦走向更加集權化的傾向,經濟表現「國進民退」、反市場化,對外則大幅度進行軍事擴張,甚至與美國在國際外交場域上展開爭霸。諸多「中國崛起」的現象,使得美國開始檢討反思。如今,不僅美國民意支持,在野的民主黨也支持對中國採取強勢經貿立場──民主黨在2018年國會期中選舉時沒有攻擊川普總統的對中貿易制裁,甚至可望出任聯邦眾議院議長的民主黨領袖裴洛西(Nancy Pelosi),也支持白宮抵制北京「不平等的貿易行為」

由此看來,在民意及政黨政治支持翻轉過去對中國路線的新戰略之下,美國對中國發動的強勢經貿制裁政策,短期之內將不易停歇。因此,G20川習會談將不會是美中貿易戰的終點,反而是延長加賽時段的開始。

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目前為台灣經濟研究院研究二所兼國家經濟發展戰略中心副研究員,同時擔任國家金融安定基金管理委員會委員、兆豐金控獨立董事、亞洲航空董事。研究領域包括產業政策、金融發展與政策、文創產業、中國政經發展、兩岸經貿及台商、全球化。為文不愛之乎者也,特別偏好公共議題及政策等實務研究,篤信學術研究應兼具全球視野與在地核心關懷。
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