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中國於2015年提出「中國製造2025」,目標要在2025年時,讓中國從製造大國蛻變為製造強國,並在2035年時超越德國、日本,2045年時趕上美國,在全球具有引領力量。

如今,「中國製造2025」一詞,已經成為當前美中經貿衝突的敏感關鍵詞。繼中興通訊華為日前因涉及美國國家安全疑慮而分別遭到裁罰、調查之後,近期美國貿易代表署又公佈301措施調查結果,認定中國侵害智慧財產權、並採取非公平貿易手段,將針對中國500億美元進口產品徵收額外的25%關稅,其中也包括「中國製造2025」有關產業領域、價值160億美元的284項產品。

美國頻頻祭出裁罰,也讓外界關注美中經貿衝突對「中國製造2025」未來前景的影響。

貿易制裁手段,止不住中國製造2025開展

若單純以目前提高關稅的貿易制裁手段,要迫使中國停止「中國製造2025」的產業政策,事實上並不容易。一方面,500億美元的關稅懲罰僅占中國整體出口約2.2%,金額影響幅度並不太大;另一方面若中國政府決心要落實「中國製造2025」,大可投注更多政策補貼資源,平衡美國的貿易制裁。因此,後續需要持續關注的是,美國會否有更全面性的政策圍堵措施,包括再度祭出技術出口管制,或限縮中國人才赴美簽證……等等。

從美國裁罰中興電訊案中可清楚看到,雖然中國也從歐洲、日本、韓國進口高科技產品及零組件,但美國才是中國科技產品的主要供應者。一旦美國再度祭出禁止出售核心技術產品或授權核心技術給中國企業的決定,則造成的打擊影響絕對將遠高於貿易制裁手段。

近日美國參議院通過國防授權法案(NDAA),其中一項修正案要求維持禁止向中興通訊銷售美國零件、產品、軟體、技術的禁令,與美國總統川普先前撤銷禁令、改以罰款的決定有所不同;後續行政部門如何回應參議院決議仍待持續觀察。另外,目前也傳出美國白宮似乎有意以「減少非傳統情報收集者的經濟盜竊行為」為由,將中國學生在機器人、航空和高科技製造業等領域學習的簽證限制為一年,此也不利於「中國製造2025」的未來發展。

中國製造2025根本問題在講求速成

不過歸根究柢來看,「中國製造2025」較大的問題,仍在於冀望以抄短路來快速達到製造強國的想像,顯然過於樂觀。

以研發鏈的角度來講,從前端到後端可包括基礎研究、應用研究、技術發展等三種階段,越前端的研發活動,愈能產生前瞻性的產業知識創新,但是相對所需時間也較長。而後端的研發活動則屬於成熟技術的改良(例如製程創新),所需時間較短,但可商品量產化的程度較高。

「中國製造2025」的核心是智慧製造,智慧製造被視為新的產業革命,要掌握其核心知識,需要的是深厚的基礎研究作為支撐。因此,基礎研究才可能從根本解決中國核心技術受制於人的困境,也是中國要從一個「製造大國」真正走向「製造強國」的關鍵。

誠如習近平在中興通訊事件之後出席中國科學院第19次院士大會、中國工程院第14次院士大會上的談話指出:「中國基礎科學研究的弱勢、短處依然突出,加上企業對基礎研究不夠重視,導致重大原創性成果缺乏,底層基礎技術、基礎工藝能力不足,工業母機、高端晶片、基礎軟硬體、開發平台、基本算法、基礎元器件、基礎材料等瓶頸相當明顯,關鍵核心技術受制於人的局面沒有得到根本性改變。」

雖然中國官方一再強調基礎研究對中國邁向製造強國之路的重要性,但是中國的基礎研究經費占整體研發經費比重,自2015年提出「中國製造2025」以來,一直維持在5%水準(2015~2017年分別為5.1%、5.2%、5.3%)。這個水準大概只有美國等已開發國家的1/4至1/3(例如美國2015年為16.9%),甚至低於中國本身2001~2005年的水準(約介於5.33%~5.96%)。若進一步再以基礎研究經費占各國GDP比重來觀察,中國亦明顯低於世界製造業領先國家;2016年、2017年此一比重皆約0.11%,仍與2015年0.1%相近,落後世界製造大國或強國的情況幾乎沒有改變。

中國基礎研究占整體研發經費比重趨勢(單位:%)。資料來源:Statista

(單位:%)資料來源:OECD, Main Science and Technology Indicators database, July 2017.

雖然中國整體研發投入經費近年大幅成長,但是從基礎研究經費占比「持穩」的情況可以看出,整體國家的研發重心仍在應用研究、技術發展上。這樣的國家研發策略實際上是在繼續鞏固「製造大國」的地位,而非真正朝向「製造強國」目標邁進!

「拿來主義」可以造就製造大國,卻不一定能快速成為製造強國

既然中國不願意從基礎研究扎根做起,那麼達成「中國製造2025」的主要策略重點即著重於「拿來主義」、模仿學習的速成道路,包括對外資企業實施以技術轉移換取市場准入,以各種方式(包括企業合作或人才交流學習)模仿複製外國核心技術等等,並且以政府財政補貼、金融資源支持、政府採購限制等形式扶持重點領域的中國企業。

這些速成式的進口替代做法,在過去中國承接先進國家成熟技術、作為中低技術產品製造大國的國際產業分工下,容易成功且不會有太大衝突,同時也 是中國快速躋身世界製造大國的重要關鍵。但如今,智慧製造正是當前先進國家積極發展的重點領域,中國再採取「拿來主義」的舊速成模式,很容易成為先進國家高度關切的焦點,這也是國際近期對中國侵害智慧財產權及採取非公平手段進行競爭的指控有所升溫的根本原因。

總結來說,若中國繼續走這條速成式的進口替代做法,那麼「中國製造2025」恐怕在往後數年中,仍將繼續引發中國與先進國家之間更多的經貿紛爭,中國要成為世界製造強國的美夢,不能說因此達不到,只是時程表恐怕得往後再延一延了。

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目前為台灣經濟研究院研究二所兼國家經濟發展戰略中心副研究員,同時擔任國家金融安定基金管理委員會委員、台北市市政顧問。研究領域包括產業政策、金融政策、文創產業、中國政經發展、兩岸經貿及台商、全球化。為文不愛之乎者也,特別偏好公共議題及政策等實務研究,篤信學術研究應兼具全球視野與在地核心關懷。
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