備受關注的《公職人員選舉罷免法》(以下稱《選罷法》)修正草案,5月16日在立法院長王金平主持朝野協商後,各黨團同意退回程序委員會,未來需經朝野協商才能再做處理。

一如對其他重大法案分歧的態度,看起來,朝野對《選罷法》的修正似乎也是針鋒相對。

國民黨宣稱,由該黨不分區委員邱文彥提出的《選罷法》修正案,僅針對罷免連署人的身分確認加上防弊機制,而且與罷免門檻、連署人數、罷免期程完全無關,因此修正不是為了反制「割闌尾行動」,應該正名為「防偽造條款」或「防作弊條款」才是。

至於反對修法的在野黨立委,則將此次修正視為「反割闌尾條款」,在修正案退回程序委員會後,台聯不分區立委賴振昌隨即在臉書表示,國民黨之所以讓步,是因為「不敢公然違背社會潮流」,「這是台灣人民的大勝利」、「台灣民主又獲得了進一步的保障」。

誠如國民黨團所言,邱文彥版修正案確實是「藍綠一體適用」,但也確定將再行墊高現行民選公職人員的罷免難度,就這個角度來說,修正案的動機無疑就是出於對「割闌尾行動」的反制。

必須指出的是,即便本案最終不了了之,也離所謂「人民的勝利」、「民主的勝利」十分遙遠。

這是因為,除了極不合理的罷免程序外,《選罷法》還多的是侵犯人民參政權的相關條文,質言之,僅圍繞罷免程序這樣的技術層次打轉,不可能提升台灣民主品質,《選罷法》確實必須修正,但需要的是全版本的檢討與修正。

《選罷法》是規範立法委員、直轄市議會議員、縣市議會議員、鄉鎮市民代表會代表、直轄市長、縣市長、鄉鎮市長、村里長選舉、罷免的專法,全文共計134條,自1980年5月14日制訂公布以來,歷來共有24次修正,檢視其條文至少有以下問題:

一、被限縮的選舉權:

關於投票年齡,《選罷法》第14條明訂,「中華民國國民,年滿二十歲,除受監護宣告尚未撤銷者外,有選舉權。」這自是源於《憲法》第130條之規定,但無論就權利義務對等,或各民主國家現況而言,我國將投票年齡訂為20歲,確有檢討空間。

須知,服兵役與負完全刑事責任的年齡均為18歲,限制投票權為20歲,權利義務顯不對等;此外,在主要民主國家中,只有台灣和日本把公民投票權訂在20歲,大多數國家的投票年齡均已降為18歲,奧地利甚至已於2007年7月1日起,正式將投票年齡下降為16歲,日本也準備從2018年開始將投票年齡降至18歲,「18歲公民權」議題,已到了必須嚴肅面對的時刻。

除了投票年齡外,「選舉人應於戶籍地投票所投票」之規定,亦應一併檢討,依《選罷法》第17條與《總統、副總統選舉罷免法》第13條之規定,台灣自總統大選以降的各種公職人員選舉,選舉人若要行使憲法賦予公民的基本權利,別無他途,只能依前揭規定返回戶籍地投票,檢視歷屆總統大選投票情形,2012年第13任總統、副總統選舉,竟有高達463萬多人未行使投票權利。

▲表:歷屆民選總統投票概況

民選總統屆次

選舉人數

投票數

未投票數

1996(第9任)

14313288

10883279(76.04%)

3430009(23.96%)

2000(第10任)

15462625

12786671(82.69%)

2675954(17.31%)

2004(第11任)

16507179

13251719(80.28%)

3255460(19.72%)

2008(第12任)

17321622

13221609(76.33%)

4100013(23.67%)

2012(第13任)

18086455

13452016(74.38%)

4634439(25.62%)

(資料來源:中央選舉委員會)

選民之所以放棄投票權利,當然不排除以拒絕投票傳達政治態度的可能,但更多的或是因為旅居海外,或是居住地不同於戶籍地,只能被迫放棄其公民權。

我們以為,這樣不合理的規定,既無視人民為求學、工作,需要離開戶籍地,甚至必須遠赴海外的現實,《憲法》明文之公民基本權利竟以法律限制之,恐怕亦有違憲之虞。

事實上,選舉人應於戶籍地投票所投票的規定,不僅造成部分公民在投票時制度性缺席,無形中亦對正、副總統之罷免、民選公職人員之罷免、修憲案之複決增設了門檻。

《憲法增修條文》第2條明訂:「總統、副總統之罷免案,須經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員三分之二之同意後提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷免時,即為通過。」另,《憲法增修條文》第12條則規定,憲法修正案於立院成案並公告半年後,「經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之。」

易言之,這些無法投票的選民仍會被計入選舉人總數中,無形中等於提昇了罷免正、副總統、罷免公職人員,以及複決修憲案的難度。

要彌補這樣的缺失,首應修正《憲法增修條文》第2條:「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之……在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之。」接著,可參照歐美先進各國「缺席投票」(absentee voting)的設計,或由立法院通過《不在籍國民投票法》,或相應於《選罷法》第17條、《總統、副總統選舉罷免法》增列不在籍投票之相關規定。

不難想像,有關中國台商是否能以獨立意志投票,將是推動不在籍投票時各方關切的重點,為免去不必要的爭議,不在籍投票或可先從居住國內的選民、政府駐外人員開始實施。

二、不利常民的參選制度:

《憲法》第130條明訂,「年滿二十三歲者,有依法被選舉之權」,惟實質上,《選罷法》諸多條文卻明顯不利常民參選。

依《選罷法》第32條之規定,「登記為候選人時,應繳納保證金;其數額由選舉委員會先期公告」,且得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之十之未當選者,保證金不予發還。目前各類公職人員之選舉保證金分別如下:正副總統1500萬元、直轄市長200萬元、縣市長20萬元、立法委員20萬元、直轄市議員20萬元、直轄市里長5萬元。

「普選」是資產階級民主標榜的成就,但前揭保證金機制形同為候選人設下財富門檻,「合法」的將沒有經濟能力的國民排除在選舉制度之外,其實無異等於扼殺了弱勢階級的參政權。

資產階級民主雖也宣稱選舉以「公平、公正、公開」為原則,問題是,候選人的階級背景、財富資產如何可能不影響選舉的進行與結果?

例如,《選罷法》49條雖然規定:

廣播電視事業得有償提供時段,供推薦或登記候選人之政黨、候選人從事競選宣傳,並應為公正、公平之對待。公共廣播電視台及非營利之廣播電台、無線電視或有線電視台不得播送競選宣傳廣告。廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目,應為公正、公平之處理,不得為無正當理由之差別待遇。

但是,從競選廣告到各家傳媒的節目,真能做到零差別對待?真能排除金權政治的影響?毫無疑問,表面上看似公平的選舉活動規定,其實也完全不利於弱勢階級與小黨。

除了保證金制度,以及實質上不可能公平的選舉活動,依現行規定,就連選票補助也明顯對參選的庶民不利。

關於競選費用的補貼,《選罷法》第43條規定如下:

候選人除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外,當選人在一人,得票數達各該選舉區當選票數三分之一以上者,當選人在二人以上,得票數達各該選舉區當選票數二分之一以上者,應補貼其競選費用,每票補貼新臺幣三十元。但其最高額,不得超過各該選舉區候選人競選經費最高金額。

其實,比起弱勢的參選人,主要政黨或現任公職人員相對不缺競選經費,選舉補助這樣嚴厲的排除落選者,意義何在?落選者難道不必投入競選經費?普選的意義究竟是要確保不同階級的平等選舉權?或是設下更多門檻好打壓原本就缺乏參政空間的窮人階級?

「人民的勝利」、「民主的勝利」,這種廉價口號不會真正帶來改變,只有建立「公費選舉制」,才能確保弱勢者平等的參政權。

三、嚴重向大黨傾斜的選制:

《選罷法》除限縮國民選舉權、並為窮人參選築下多道高牆,尤其嚴重的是,完全向大黨利益傾斜的選制,已然扼殺了小黨的參政空間。

眾所周知,國會是民主政體政治運作的重心,國會席次的消長影響國家權力的分配,依此,人民意志能否透過選票合理反映在國會席次上,實攸關一切政治權力的正當性。

2008年第七屆立法委員選舉,是台灣第一次採「單一選區兩票制」進行國會改選,《選罷法》第67條第2項規範了全國不分區席次的分配,條文如下:

全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉當選名額之分配,依下列規定:

一、以各政黨得票數相加之和,除各該政黨得票數,求得各該政黨得票比率。

二、以應選名額乘前款得票比率所得積數之整數,即為各政黨分配之當選名額;按政黨名單順位依序當選。

三、依前款規定分配當選名額後,如有剩餘名額,應按各政黨分配當選名額後之剩餘數大小,依序分配剩餘名額。剩餘數相同時,以抽籤決定之。

四、政黨登記之候選人名單人數少於應分配之當選名額時,視同缺額。

五、各該政黨之得票比率未達百分之五以上者,不予分配當選名額;其得票數不列入第一款計算。

六、第一款至第三款及前款小數點均算至小數點第四位,第五位以下四捨五入。

以2008年的國會改選為例,在所有參選政黨中,國、民兩黨的實質得票率分別為51.23%、36.91%,然而,依《選罷法》前揭規定,政黨票超過5%始能分配不分區席次,沒有投給兩大黨的其餘11.86%選票(約116萬票),完全遭剃除不計,扭曲的制度硬使國民黨的得票率增加6.89%,成為58.12%,民進黨得票率也增加了4.97%,成為41.88%,簡單來說,兩大黨透過不公平的制度設計,公然從小黨手中搶走4席原本不屬於他們的不分區立委。

要言之,一面倒向大黨利益的「台版兩票制」,已然成為扼殺台灣多元政治力量的禍首,而國、民兩黨正是此一制度下的最大獲益者,言必稱改革、三句不離民意的兩大黨,必須主動提案修正此一掠奪小黨席次的不分區選制,俾使所有民意都能有其相應的國會席次。

四、極不合理的罷免門檻

我國《憲法》確實明訂:人民有選舉、罷免、創制及複決之權,《選罷法》甚至以專章(第75條~第92條,計17條條文),煞有其事地規定公職人員的罷免程序,然而,檢視其相關條文,選民要透過現有機制罷免各級公職人員,簡直難如登天,實毋須勞駕國民黨委員再行增設罷免門檻。

按《選罷法》相關規定,民選公職人員之罷免需經過「發動提案」、「連署成案」、「投票罷免」等三個階段,簡述如下:

(一)發動提案:至少要有原選舉區選舉人總數2%以上之選民提議。

(二)連署成案:以被罷免人原選舉區選舉人為連署人,其人數應為原選舉區選舉人總數13%以上,同一罷免案之提議人不得為連署人,且法定連署期間極短(立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣市長之罷免為三十日。縣市議員、鄉鎮市長之罷免為二十日。鄉鎮市民代表、村里長之罷免為十日。)

(三)投票罷免:罷免案投票人數不足原選舉區選舉人總數二分之一以上,或同意罷免票數未超過有效票數二分之一以上者,均為否決。

以下舉民進黨籍高雄市議員洪平朗、國民黨籍台南市議員蔡育輝,這兩個曾經要求教師工會理事長到議會列席的濫權議員為例,可知,就算當地教師工會傾全力發動罷免,也幾乎毫無罷免成功的可能性。

以2010年11月27日第1屆台南市議員選舉,蔡育輝所在的台南市第2選區(鹽水區、新營區、柳營區)為例,選舉人數為100010人,投票數72124票,蔡育輝得票數為8374票(得票率11.6%),罷免程序如下:

1.發動提案:選舉人總數100010×2%=2001人

2.連署成案:選舉人總數100010×13%=13002人,(且同一罷免案之提議人不得為連署人),此一數字等於是蔡育輝當選票數的1.55倍。

3.投票罷免:罷免投票時,至少要有50005人以上投票、同意罷免票數25003以上,罷免方能成功,亦即,要罷免蔡育輝的票數竟然必須是其原得票數的2.99倍。

再以洪平朗所在的高雄市第7選區(三民區)為例,2010年11月27日第1屆高雄市議員選舉時,該選區選舉人數為274442人,投票數192613票,洪平朗得票數為16185票(得票率8.4%)

1.發動提案:選舉人總數274442×2%=5489人

2.連署成案:選舉人總數274442×13%=35678人,這個數字等於是洪平朗當選票數的2.2倍。

3.投票罷免:罷免投票時,至少要有137221人以上投票、同意罷免票數68611以上,罷免方能成功,亦即,要罷免洪平朗的票數竟然必須是其原得票數的4.24倍。

綜上,各類選舉之當選均採「相對多數決」,但罷免案卻設下「雙二一門檻」(投票人數必須是原選舉區選舉人總數二分之一以上,同意罷免票數必須超過有效票數二分之一以上),這樣完全傾向當選人的設計,等於合法剝奪公民的罷免權。

必須再次指出,就算是針對區域立委、縣市長、村里長等單一席次當選人之罷免投票,前揭罷免流程都有重行檢視、修正之必要,要是將這樣嚴苛的罷免規定用於縣市議員等複數選區制上,勢必出現罷免所需票數倍數於當選票數的荒謬情形。

尤為誇張的,《選罷法》第86條竟然還規定,「不得有罷免或阻止罷免之宣傳活動」,這樣不食人間煙火的條文,加上完全不合比例的罷免門檻,既已體現《選罷法》的威權性,也使《憲法》賦予公民的罷免權淪為台式民主的點綴。

討論至此,《選罷法》凸顯的問題甚繁,幾乎到了必須全版本修正的地步,國、民兩黨無視《選罷法》對公民參政權的束縛,卻僅聚焦在「割闌尾條款」的角力上,與其說想要提升民主素質,毋寧說想要藉此轉移全版本修法的壓力。

兩黨真正想要保障的,究竟是台灣民主政治的品質?或是繼續壟斷國會席次的特權?吾人密切注意《選罷法》後續修法,當有分曉。

(作者為NGO工作者)

photo credit:JΛCK VIΞW (CC BY-SA 2.0)

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教育工作者,關注教育、階級與政治議題,面對強調競爭與績效的社會氛圍,嘗試以左翼的、公共化的觀點開拓教育視野,始終相信,教育還是改變台灣的關鍵。
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