台灣山林優美,卻常因天然災害或人為不當利用,導致敏感環境破壞或破碎化。 圖片來源:本文圖片皆為作者提供。

記得杜甫的一首詩〈春望〉:「國破山河在,城春草木深。感時花濺淚,恨別鳥驚心。烽火連三月,家書抵萬金。白頭搔更短,渾欲不勝簪。」在詩中,「國家」與政權相關,但「山河」其實就是「國土」。國土的生機未必與執政政權相當。或許在戰亂中,國土已遭破壞、殘缺,但隨著時季移轉,它的生命力依然存在,依然在烽火中殘存生機。行政體制的變革當然可能造成人事全非,但「國土」、「山河」卻仍會依循四季時序不斷運轉前進。

回顧杜甫在詩中表達的情感,今日的「家書」可以快速在網際網路上抵達,不會花費太多時間,當然也就未必能如此珍惜其難得之處。然而,人與地、人與國土間的情懷,卻是難以被現代化科技簡約化的。

國土是N個家鄉的聯集

自古詩中常見「告老還鄉」之詞,許多移民海外的僑民亦有「落葉歸根」的想法。一個人背後那塊滋養他成長的土地,或者生活過有依附感的土地,也就成為每個人心中的「家鄉」。家鄉未必是祖籍地、出生地,也可能是一個人在成長生活過程中最影響他、最感動他的一個「景」,而每個人心目中的家鄉堆疊連結起來,即勾勒了今日專業術語中的「國土」(Homeland)。

隨著時代發展,國土版圖會不斷變遷。攤開世界史,即可窺見時間軸上各民族國土的變化與消長。換言之,國土與家鄉互為表裡,而這個「家鄉」亦未必只指鄉村、農村,它其實涵蓋了人居環境的一切城鄉、市鎮,以及承載它的河川、溪流、森林、農田、海岸、海洋、離島……等公共資源。

因為人類的發展需求,在田中央種房子,在海岸平原開發魚塭,然而「家鄉」的意象永存心田,這也說明了國土復育的迫切性。

而隨著社會結構變化,「國土」的外在景象與內在質量也不是永恆定格的,而會不斷滾動性的蛻變。以台灣島嶼而言,從清代的一府到日治時代的3州、5州,再到國民政府遷台後的22縣、6都……,城鄉行政範圍與名稱多有變化,然而土地生態基盤卻仍有其內在格局,依照自然的韻律自我調適。只是,當行政力量或人為力量大於土地的自然調適力時,這個所有家鄉連結成形的「國土」即開始質變、劣化,甚至產生不可逆的變化,也可能因此導致「國破」,「山河」亦不在了。

當人為力量過度干擾,「山河」也可能不可逆的破碎化。

國土利用需要理性制約與明智治理

國土有一定的承載量,自然資源能養活一定的人口。儘管隨著科技進步,我們的農林漁牧產值得以提高,但終究有一個底線,即是那些曾被世世代代崇仰、記憶、歌頌的山川美景,以及土地上的生物棲地,必須被保留下來。

以美國國家公園為例,146年前當羅斯福總統簽下第一個「黃石國家公園」時,即說:「要為世代子民保留美麗的土地景觀。」或許當時並未有今日的生態科學論述,但保留美麗景觀的同時,也保護了其上賴以生存、著生的動植物群落,保存了山林的地形地貌,以及溪流、河川等水體。而這個國家公園設置的價值觀,即是今日所謂的「保護區」、「保留區」,也是一種「土地銀行」的存蓄概念。

美麗國土景觀的保育,背後照顧到整個自然與人文生態系。

又以歐盟為例,儘管各國有自己的國土規畫、空間計畫或國土經營方針,但歐盟仍於2000年公告了歐盟的景觀公約(Landscape Convention)。主要因為他們認為,歐洲各國國土的交集,就是歐洲人的一個共同大故鄉。也因此,對於流經各國的河川水體利用、森林生態系網絡、濕地與湖泊系統、文化景觀……,都應有一個最低門檻的理性制約,並確保其中無形的環境品質(如空氣品質、地下水、冰川與海洋資源等等)。

如阿爾卑斯山脈景觀生態系統、萊茵河流域水質水量與生活地景,還有自然再生能源體系的相互支援,都是建構了跨國跨域的「明智治理」規範。儘管各國經濟成長條件不同,但保護整體Homeland的政策引導,確是被公認為有其必要。

萊茵河是歐盟重要水路,其跨國跨域的保護治理,正如台灣對跨域河川流域的必要性一樣。

若將上述概念對應到今日台灣的國土治理,我們會發現,過去的「都市計畫」、「區域計畫」在空間層面,已經無法因應今日的環境變遷與社會結構變化。類似歐盟的「景觀公約」與「國土空間規畫」,都是以系統性的國土生態基盤為治理決策基礎,不因循舊有的塊狀區域,而更科學嚴謹地,將脆弱、珍貴的國土資源保護畫設為國土保育區、海洋資源區,作為國土利用之「留白」。

而城鄉發展區與農業發展區,則應以城鄉自然基底的健全度及鄉村地力復育,作為未來總體性國土經營的決策依據。這也必須跨越行政空間治理,以迴避任何本位利益或政治利益。

歐盟的跨國國土空間網絡。資料來源:Pan-European Ecological Networks,2015。

跨域跨界的共同價值凝塑

坊間的美容廣告有句詞「沒有醜女人,只有懶女人」。換句台詞,「沒有不美的國土,只有怠惰的政府與人民」。

如果國人有共識建構一個美麗的家鄉,讓彼此得以安居樂業,認為這是基本的「國民權利」,那麼「美麗」的背後其實涵蓋了公共治理秩序、土地倫理、以及任何生活於此者對該土地的責任與承諾。

這個新思維正是「國土計畫法」努力近25年來跨出的一大步。它絕非完美,也勢必面臨各種「本位」、「既得利益」關係者的反彈與制衡。然而就法制面、空間面而言,面對嚴苛的環境與氣候變遷、國家競爭力的威脅,除了保護、保存、保育外,更關鍵的是對過去發展破碎化地區土地資源的復育與修補。而此過程應是全民對國家競爭力的責任,也是「國家」給予國人一個「美麗」、「有榮耀感」家園的承諾。這個轉動中的國土大計,必須上下兼行!

台灣未來的國土計畫就是要將生態敏感的山海基盤定位為國土利用之留白。資料來源:內政部營建署城鄉發展分署國土規畫小組,2018。

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文化大學景觀學系系主任郭瓊瑩,曾在內政部營建署國家公園組擔任技正八年,並長期擔任國家公園計劃委員,熟知國家公園發展,也是國內研究國家公園的著名學者。
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