圖片來源:Gage Skidmore@flickr, CC BY-SA 2.0

美國總統川普從2017年1月份就任、宣布退出TPP起,就發動連串貿易戰。川普認為,各國長期濫用國際自由貿易規則,導致美國多年鉅額的貿易赤字;須下重手,方能改變現況。

一年半下來,戰火直擊各主要經濟體,戰況激烈。以其中美加、美歐、美中三場貿易戰觀之,加拿大從採法律訴訟、強烈報復到現在看似有談判的可能、歐盟選擇求和、中國則在不斷升高的衝突中,以守勢被動反擊;各國應對方式不盡相同。

美加貿易戰:問題其實不在軟木

川普競選時,即強烈反對規範美國、加拿大、墨西哥三國經貿往來的北美自由貿易協定(NAFTA);幾度公開指責加拿大透過NAFTA,騙取對美國不公平的貿易條件。於是第一起貿易戰就砲打加拿大,藉美加軟木貿易衝突,刻意打破北美自由貿易協定。

加拿大林場遼闊、林地公有,產量高、成本低,價格具競爭力,也是美國建材市場的主要供應者。不敵加國的美國軟木業者從1980年代初期起,即以加國政府提供公有林地為由,控訴加拿大同業不公平競爭,要求美國商務部課之以反補貼稅。30多年來,美加軟木貿易就在糾紛、課稅、爭執、協商、退稅、糾紛再起的流程中,定期重演。不同的是,這次,川普政府將議題從過去的例行業務層次,提昇到國家政策層級。

2017年4月,美國商務部首先宣佈將對加拿大出口至美國的軟木課徵最高24%的反補貼稅;半年之後,美國進一步公佈將再對對加拿大進口軟木課徵稅率介於4.59%~7.72%的反傾銷稅。

美國對加拿大的雙反課稅,不惜犧牲美國木材與房屋建築市場的供給與價格穩定,以持續施壓加拿大;影響的軟木產品總值達57億美元。且從掀開衝突到升高衝突,川普政府在一年不到的時間內,打破原本架構在北美自由貿易協定下的美加貿易關係,也是美加兩國40年間5次軟木貿易糾紛中,衝突最為激烈的一次。之後美國更是加碼,繼續對加拿大乳製品、鋼鐵及鋁製品貿易開戰,影響加國出口品總值達126億美元。

面對美國連番開打,加拿大政府也開始反擊。除外交協商之外,並循WTO法律途徑控訴美國。2018年7月1日加拿大國慶日當天,再宣佈對同樣126億美元價值的美國商品加徵報復性關稅,正式展開加拿大自第二次世界大戰以來採取的最猛烈貿易報復,也是目前各國對美國貿易戰,反擊力道最強者。

此外,加拿大試圖與歐盟、墨西哥聯手反制美國,連民間也加入抗美行動。根據易普索集團(Ipsos)民調,70%的加拿大人民表示將拒絕購買美國貨;高達79%的加國民眾支持對美國實施報復性關稅,72%的加國民眾支持加拿大總理杜魯道對此事的處理。

美國的目的,不僅在於軟木貿易。事實上,軟木貿易戰僅是川普衝突對話的工具,一對一逼使加拿大配合改寫北美自由貿易協定,才是貿易戰略的目標。加拿大反擊的同時,美國卻軟硬兼施,在持續端出的貿易戰之外,另在2018年8月與墨西哥先就北美自由貿易協定談判「取得突破性進展」,藉以威脅加拿大接受新版協定。而最新消息顯示,雖然加拿大猛烈反擊美國,卻也開始釋放與美國談判的意願。

美國歐盟貿易戰:來得急也去得徹底

除加拿大之外,歐盟也是川普政府開戰的對象。川普甚至在一次公開訪談,被問及誰是美國最大的敵人時,直指歐盟是美國貿易宿敵。

川普對歐盟的貿易首戰在2018年3月,對歐盟鋼鋁產品加徵國安關稅。雖然歐盟暫獲3個月豁免,但仍於6月起被列入課稅之列。歐盟回敬以報復性關稅,宣佈若川普對歐盟發動關稅,將對美國總值近200億美元(新台幣6,160億元),涵蓋食品、機器、高科技用品等的產品祭出關稅。德國總理梅克爾更是在川普拒絕簽署G7聯合公報後,立即表示支持歐盟貫徹對美國關稅的報復措施。

6月22日起,歐盟的報復行動展開。首批價值32億美元的美國產品被課徵25%~50%不等的關稅;產品內容涵蓋牛仔褲、重機和威士忌等,皆為共和黨票倉州的主要出口品。

首輪交手之後,美國繼續對歐盟投出第二波戰火。川普威脅歐盟,若持續報復美國,將針對歐盟進口車、汽車零組件課徵25%的關稅以為回擊。若此,德國車商將受挫最重。面對美國的第二波戰火,歐盟警告,將聯合其他主要經濟體,對美國的懲罰性關稅展開反制措施,可能影響達價值2,940億美元的貿易,占美國全年商品出口的 19%。

不過,美歐雙方在兩波貿易戰交手之後急轉直下。2018年7月,雙方大和解;達成以下協議:(1)同意美歐雙方將立即組成執行工作小組,評估現有的關稅措施。(2)同意展開貿易談判,對於非汽車工業產品貿易「零關稅」、「零補貼」。(3)雙方同意將針對服務業、化學製品、藥物、醫療用品以及大豆等產品降低關稅壁壘(4)同意促使歐盟與美國之間的貿易更加公平、互惠。(5)歐盟也承諾,為了與美國加強能源方面的戰略合作,將購買更多美國出口的液化天然氣,使歐盟的能源供給更加多元。(6)此外,歐盟與美國同意,將共同合作改革世界貿易組織(WTO)的規則,保護美國與歐盟的公司,免於受到智慧財產權盜竊、強迫技術轉移、工業補貼、國有企業造成的扭曲、產能過剩等不公平的全球貿易影響。

美歐貿易戰來得又急又猛、但也去得迅速徹底。以直至目前的進展觀之,對歐貿易戰或許可稱之為最符合川普經貿戰略的一役。川普個人認為,一對一打貿易戰,美國具有絕對優勢,尤其汽車課稅手段一出,歐盟必得屈服。而歐盟方面,雖然對美國態度強硬,但反擊行動力道有限。以其在首戰對美國反擊的金額來說,歐盟進攻額只有美國的50%,遠不及加拿大對美國的對等反擊。值得留意的是,川普讓歐盟接受的不僅是美歐之間的貿易秩序調整,還有歐盟對於配合美國共同改革世界貿易組織的承諾。

美中貿易戰:川普最大的敵手

美國以貿易戰為武器,進攻最猛烈的對象無疑是中國。從川普政府觀點,中國是戰後美國制定全球化規則的最大得利者,「美國與中國進行的,從就不是自由貿易,而是傻瓜貿易」。尤其中美貿易長期失衡,2017年美國對中國貿易赤字達3,750億美元,更是創歷史新高。

客觀而言,這其中有市場因素,也有結構性問題。80年代以來,中國經濟利用自身的比較利益,與專業分工的供應鏈嫁接,追求出口導向,短期之內獲取經濟高速成長,極短時間之內成為「世界工廠」。中國出口既依附於美國的上游科技與下游市場,亦受益於此依賴結構。

另一方面,中國政經制度不同於美國,常見藉「市場換技術」的策略取得跨國企業的先進技術,政府主導產業政策存在補貼行為等。在中國已經成為大到成為深具競爭威脅的對手、貿易失衡日增、中國製造2025戰略計畫被美國指控意圖掠奪、取代美國的科技優勢等前提下,川普政府視中國為貿易戰主要對象,也就不難理解。

中美貿易結構、貿易逆差、智慧財產權等,對川普政府而言,都是需迫使中國配合調整的議題。因此,無論兩國元首如何相互推崇、和諧往來,或即便與中國簽署高價合同,對美國而言,向中國發動貿易戰之不可避免,其理至明。而中國對美國的大量出超,此時反成為美國貿易戰取用的子彈。

美國對中國貿易戰在2018年1月開啟,先對洗衣機與太陽能產品課以雙反稅,2018年3月起則密集開打。從雙反、企業保障、國安條款、維護公平貿易、保護智慧財產權、管制外來投資等,美國可說是引用各種貿易條款,全面開戰。

在美國自中國進口的5,000億美元商品中,美國首先針對其中價值500億美元的商品,課以25%關稅,分兩階段實施。商品內容多針對資訊、製造業所需的中間商品與資本商品,此舉明顯有切斷中美兩國之間的製造供應鏈關係的用意。中國則回以等值、等關稅、等進度的作法,並特別鎖定川普支持州的主要出口品為報復清單品項首選。在這波500億美元商品的關稅戰中,美方主攻,中方對等反擊,美方則施以更嚴厲的攻擊。

連番攻防的情形下,衝突不斷升高。美方反制中國的攻擊力道也持續加大。美國除了首波500億美元商品課稅已實施之外,2018年7月又另規劃再針對2,000億美元中國進口品,課以25%懲罰性關稅;同時並一邊補貼國內受貿易戰波及的美國農民,一邊對中國揚言,不排除最後將其他未列入商品,全部加徵關稅。

關稅手段之外,2018年4月,美國一度針對中國5G龍頭產業中興通訊,表示它2010至2016年伊朗禁運時,曾在沒有領取適當出口許可的情況下,違法向伊朗出售價值約3,200萬美元的產品,因此現在禁止美國出售該公司的關鍵零組件。但事實上,2016年中興通訊即首次受美國商務部處罰,2017年更是被開出8.9億美元的罰單。然而即便中興已認罪,並接受罰款,此番川普政府仍以當初未即時懲戒參與禁運的員工為由,對中興施以7年的禁售嚴懲,等同直接宣判中興死刑,同時也宣布將一併調查華為。中興案危機經周旋雖暫時化解,但4個月之後,白宮簽署的國防授權法載明將嚴查外來投資與技術轉移。較諸關稅之爭,此舉更直接衝擊中國高科技產業的未來。

交手中的中美貿易戰仍未落幕,也不見能輕易落幕。中美雙方從2018年5月到8月,四輪貿易談判均未果。美方談判代表已直指要求中國政府調整對高科技業的補貼。隨貿易摩擦升溫,貿易戰爭的對外目的也越來越清晰:這不僅關乎關稅,更意在打破舊有國際經貿秩序提供給中國的發展依附架構,重塑新秩序,不惜以貿易戰為代價,施壓中國,改變中國的政經運作,以確保美國的優勢。

小結

這場由美國開始的貿易戰,各國反應方式與力道各有不同。以加拿大、歐盟、中國三場貿易戰而言,目前歐盟戰場暫時停火,中國、加拿大仍處於高度對峙但不無談判可能的戰況中。至於誰贏誰輸?各有說法。有認為美國短多長空、有認為美國絕對實力領先,贏面仍大。但貿易戰政治,瞬息萬變,鹿死誰手,目前言之過早,只能謹慎觀察,小心為上。

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英國伯明翰大學國際關係學博士。曾任臺灣時報國際新聞編譯、中國電視公司駐歐記者、義守大學、中正大學專任教職、中山美國中心主任等。現任中山大學政治經濟學系教授。本專欄涵蓋二十一世紀全球化、國際現勢、國家發展、教學與生活等四大類主題。作者電子郵件:clshin@mail.nsysu.edu.tw
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