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1995年夏天某個週日午後,還是個留學生的我,與友人在英格蘭伯明翰市,爆滿的電影院裡,觀賞由梅爾吉布遜(Mel Gibson)製片、導演、主演的《英雄本色》(Brave Heart)。該片描述蘇格蘭民族英雄William Wallace抵抗英格蘭事蹟。

影片播放完畢,無人起身,劇院裡一片靜默。半晌,某個角落傳出清晰的掌聲;接著,掌聲此起彼落;最後,劇院裡如雷掌聲、跺地聲,持續數分鐘不輟,現場氣氛詭異又激情,久久,人潮方散去。

《英雄本色》一片,後來被謔稱為啟蒙當代蘇格蘭獨立意識的大作;雖然該片被指出有諸多與史實不符之處;但是影片上映之後,蘇獨勢力支持度驟升,卻是事實。

▋蘇格蘭要進行第二次獨立公投嗎?

蘇格蘭獨立議題在最近20年之間,快速加溫。在前英國首相卡麥隆承諾之下,蘇格蘭曾於2014年舉辦第一次獨立公投;正反意見在選舉過程激烈對峙,最後選民以55%對45%票數決定續留英國。公投雖然失敗,但主張獨立的蘇格蘭民族黨(Scottish National Party, SNP)已成為蘇格蘭最主要政治勢力。SNP並表示,將視時機發動第二次獨立公投。

2017年3月29日,英國首相梅伊宣布,英國將正式啟動脫歐程序。幾乎同時,極力反對脫歐的蘇格蘭議會也以69票對59票表決通過,將向英國政府提出,要求倫敦同意,2年內舉辦第二次蘇格蘭獨立公投。然而,英國政府至今仍堅持,不同意蘇格蘭於未來6年內,再一次舉辦獨立公投。

蘇獨與獨立公投,對於遠在地球另一端、始終困於國家定位的台灣而言,有著借鏡之意。究竟,獨立公投的實際意義是什麼?倘若在英國反對的情形下,蘇格蘭單方面舉辦二次獨立公投並通過,是否意味著,蘇格蘭即順理成章、得以取得國際承認,成功獨立建國呢?

建國,有內外部問題需處理。獨立公投成功,雖展現內部意志與選擇;然而來自國際間的外部回應,又是另一個議題。關於「國際間是否將因一國獨立公投成功而承認其為獨立國家?」此問題有諸多可探討方向,本文將從「前提要件」與「可能效應」兩方面觀察。

▋獨立公投在什麼情況下易被承認?

「民族自決」主張讓人們按照自由意志決定自己的政治定位;獨立公投便是民族自決的實踐。然而這個迷人的概念,在實際施行層面,卻極為複雜。由於國際政治與國際法對此並無普遍共識,二戰之後,各國建國獨立訴求四起,衝擊各國主權;如何兼顧主權國家的完整性與民族自決權利,區別建國運動與分離主義,就成了一大挑戰。

綜合聯合國與各國判決,關於第三國與國際間是否認同該次獨立公投,承認該新興國家獨立成功一事,逐漸發展出以下三大前提:

1.殖民統治:訴求獨立地區本身是否處於外來殖民統治之下?

2.參政機會:訴求獨立地區是否未被給予充分政治參與的權力與機會?

3.安全生存:訴求獨立地區是否因該國統治方威脅、壓迫而有生存疑慮?

上述三前提中,1950~60年代第三世界的獨立建國運動,大抵符合第一點。隨著國際人權公約與人權觀在二戰之後逐漸發展,第二與第三點則漸成為主要的參考。然而,即便如此,冷戰期間,基於第二與第三點獨立建國成功者仍然不多。

冷戰結束之後,一波新的民族自決、建國運動在各地興起。從北美、西歐、東歐到非洲、亞洲,都可看見訴求獨立地區在母國不同意的情形下,所發起的片面獨立公投。那麼,獨立公投一旦通過後,又有什麼影響呢?

▋獨立公投成功的可能結果

以過去20年間各國經驗看來,就算訴求獨立地區單方面舉辦並通過獨立公投,也少有因此就真的獨立建國、並取得國際承認的例證。多半是由訴求獨立地區以公投結果與母國進行談判,第三國或國際組織則可能協助雙方溝通。歸納而言,大致有以下五種主要發展可能:

1.提升政治地位:訴求獨立地區的政治地位改善。可能是提升其行政層級,也有可能取得自治權、甚至自治區地位等。

2.國家體制改組:訴求獨立地區與母國之間,同意以修憲、調整國家體制等做法為解決之道。例如透過地方分權或改制為聯邦、甚至邦聯制等。

3.條件式協商:母國理解到訴求獨立地區對現況的不滿意與獨立意志,並承諾尋找改善方案。例如開啟協商、劃定緩衝時間、提出「妥善治理」計畫等。

4.事實獨立:即便母國不同意,訴求獨立地區還是獨立建國;至於國際間是否承認其為完全的法理獨立國家(de jure independence),亦或僅具有國家功能但無主權地位的事實獨立國家(de facto independence),就由其他國家自行選擇。

5.監管獨立:國際組織或第三國形成監管組織,並設定觀察期,給予其條件式承認。主要目的在於觀察訴求獨立地區,一旦獨立建國之後,是否能妥善保障人權。若否,則取消承認其主權國家地位。

▋蘇獨與獨立公投

若從既有慣例觀之,倘若蘇格蘭在英國不同意的情形下,單方面進行並通過第二次獨立公投,則其走向獨立建國之路,可能還有不少後續問題。一方面,蘇獨公投並未滿足當今的民族自決前提,英國政府有充分理由予以反駁;另一方面蘇格蘭也可以此為籌碼與英國展開談判,並取得事實獨立地位,則未來就可能面臨與英國在國際間的外交角力。

當然,凡事皆不可言盡,尤其政治之事,在未可預見的情形下,歷史上一夕翻轉的前例實在太多。英國向來又有著高度務實、彈性與創意十足的政治文化,倘若英蘇雙方真陷入政治僵局,或可發展出不同於台海兩岸的解決之道。

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英國伯明翰大學國際關係學博士。曾任臺灣時報國際新聞編譯、中國電視公司駐歐記者、義守大學、中正大學專任教職、中山美國中心主任等。現任中山大學政治經濟學系教授。本專欄涵蓋二十一世紀全球化、國際現勢、國家發展、教學與生活等四大類主題。作者電子郵件:clshin@mail.nsysu.edu.tw
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