深澳發電廠舊址。 圖片來源:天下資料,王建棟攝。

行政院長賴清德在10月5日赴立法院備詢時拋出新的政策方案,表示若觀塘天然氣接收站環評能通過且順利興建,那麼可以重新評估深澳燃煤電廠的興建。

這個「藻礁vs.空氣品質與深澳海洋生態」的二擇一方案,馬上引起環團的質疑。環團認為,這個非此即彼的對立方案是個錯誤的假設,其實天然氣接收站存在合理的替代方案。而經濟部與中油則堅持替代方案曠日費時,無法符合未來整體電源開發與調度之要求。

藻礁生態系統的珍稀與不可回復性,以及深澳電廠對空氣品質與海洋生態的衝擊,學術界與各界多有論述,筆者在此不贅述。筆者想要對目前公共論述補充的是,目前對替代方案的辯論,主要集中於技術性選項,例如考慮台北港作為天然氣接收站替代方案的可行性與所需時間。但台灣其實應該優先考慮工程技術性選項之外的替代方案:提高電價。在考慮這個方案之前,台灣不應在倉促間去二選一。

電價過低,無法反映空汙與破壞生態的成本

台灣電價偏低、無法反映能源生產與使用的外部成本(如空氣汙染、生態破壞等),是眾所皆知的事實。此一事實不僅被學術界、環保團體與公部門所肯認,即使是一般被認為主張低電價的工商業界,也多有重要企業界人士在公開場合主張台灣應適度調高電價。

調高電價以反映外部成本,是提高能源使用效率、抑制電力需求成長、促進能源與產業轉型、提升台灣環境品質(尤其是眾所關切的空汙議題)的最根本辦法,它對經濟效率與環境品質的改善效果是全面性的,也馬上或隨時可以進行,不需受限於環評及各種技術性選項的時程。然而,它也是最少被考慮的選項。我們在近來觀塘案、深澳案的爭議當中可以看得很清楚,以經濟工具(價格)解決能源問題的可能性幾乎被台灣忘記了,或被刻意忽略了。

為何如此?其實大家也都明瞭,調高電價是政治上最不討喜的方案。通常只要幾位政治人物抨擊、或新聞媒體上民眾質疑的聲浪,就可以迅速打消任何調整電價的方案。久而久之,積非成是,它甚至不再成為大家心目中合理的政策選項之一了。

拉長時間慢慢來,缺電問題可以有解

但事情未必一定要演變至此。調整電價的確會影響民生與工商業成本,但我們可以早點做,拉長時程,將漲價的衝擊分散在例如10年或更長期之間,如此則每年的漲幅可以在控制在各界有餘裕調適的程度之內,同時對社會各界而言,也有明確的目標,可以長期有計劃地逐步推動節能減碳與產業轉型工作。

我們可以(也應該)形成政策共識,讓長期、逐步的調整電價成為基本政策,使得政治上的衝擊不需要僅由當期政府來承擔,而是未來每一任政府的責任。如此的長期政策,可以分散經濟、社會與政治層面的衝擊,以提高各界與政府接受價格工具的意願。

調整電價對經濟弱勢階層的衝擊,在生活支出佔比上會更高,這的確是需要嚴肅關切的議題,但這可以透過電價設計與所得重分配政策進行,可以在整體電價調整方案中配套提出。

若台灣願意從現在起引進長期逐步調整電價方案,我們在2025年將可以達到一定成效,無須陷入「藻礁vs.空氣品質與深澳海洋生態」的對立方案。反之,若我們不這麼推動,各類困難的抉擇將會在日後逐步增加,因為每一種發電方式都有其衝擊環境之途徑。而以台灣之地狹人稠、用電量年年增長的情況之下,即使我們今天可以用技術性替代方案保住藻礁或深澳灣,未來勢必有其他生態系或全民健康與生活品質被作為犧牲品。

讓台灣持續前行,不能什麼事都反對

台灣社會不可以凡事都反對:反對燃煤電廠、反對燃氣、反對核能、反對太陽能、反對風力發電、又反對漲電價;台灣社會更不容毫無節制地讓電力需求成長,然後期待以環境與他人犧牲為代價,去成全自己的用電方便。

什麼都反對、與毫不節制地期待永遠可以享用低電價,這樣的心態所造成的共同結局,勢必會發生弱弱相殘的結果,通常是最弱勢、最無發言權的社會群體與生態系,去承擔能源開發的負面衝擊。因為,電廠從來都不會設置在台北市中心的。

若我們仔細衡量各種方案在台灣的限制與過往推動的歷史,將會發現,調高電價是過去做得最少、也因此最有空間值得推動的措施。對此,台灣仍需要推估在不同電價情境下的用電需求量。但這不是太難的工作,可以馬上動手做(可能也早有研究機構進行類似工作),然後交付政治社會議程討論以形成共識。

筆者主張,在藻礁、空氣品質與深澳海洋生態之間,台灣社會可以三者兼顧,主要的前提是,我們可以接受電費費率每年逐步調整一定幅度。但即使是電費帳單(費率乘上用電度數),也不見得一定是一路往上漲,因為,價格引導人類行為與技術進展的先例,在人類歷史上不可勝數,我們值得好好記取並運用這個常識。


後記:本文原稿寄出後,10月8日下午,觀塘天然氣接收站環評案卻已迅速通過。誠如本文所表達的建議,我認為台灣社會應更周詳地考慮各種技術性、以及尤其是經濟性(價格)工具的替代方案。然而,觀塘環評案無論通過與否,調高電價都還是需要進行的工作,因為,若不用電價從需求面控制用電成長,台灣未來將面臨更多類似的衝突與抉擇。

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成長、工作、生活於花蓮,德國海德堡大學環境與資源經濟學博士,現任東華大學自然資源與環境學系教授。主要關切與研究的問題,包括東台灣永續發展議題,以及社會與生態系統的整合治理。
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