許文泰:從香港地鐵看台灣的軌道預算大亂鬥

2017/04/18

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台灣政府現在在討論一個「前瞻計畫」。8,000多億的預算,4,200億都在「軌道建設」上。為了在這個軌道建設上分一杯羹,各個縣市長參加立法院在4月17日舉辦的公聽會,多在爭取這個軌道建設的經費。沒分到的哀怨自己是蚯蚓,抬出區域平衡;分到不少的,也說區域平衡,說不能「再」空轉十年,要別人別搶給他們的經費。其中,桃園的鄭文燦市長講到重點:軌道建設的門檻很高。「地方政府要蓋卻門檻很高,要負擔40%、自償率要25%」,但他的意思其實是說,為什麼以前台北市不用這樣?抱怨厚此薄彼。沒有出席也沒有爭取經費的台北市長柯文哲,倒是在臉書上喊話,說軌道建設不應該淪為政治喊價

都市經濟學與公共經濟學裡有一個「亨利喬治定理」(Henry George Theorem)[1]大意是說對於地方公共財(local public good),地方政府應該從土地徵稅,而這些稅就足以支應所有公共建設所需的經費,而不須額外課稅,即不須動用到所得稅或貨物稅或資本稅。當然,這麼美妙的定理也不是沒有條件的。但是,其基本精神並不難懂:地方性的公共建設為地方所受益,其益處會反映在土地價格上,從土地收稅,既有「自償性」,也不會造成對其他資源配置的扭曲。

我之前也寫過一篇文章,講新加坡的土地與公共住宅政策,如何某種程度上實踐了亨利喬治的理想。今天寫這文章的目的,是要以香港地鐵的例子說明其如何實踐亨利喬治的理想,也映照這軌道預算大亂鬥之荒謬。

▋為什麼香港地鐵自償率這麼高?

香港有發達的地鐵系統,名為MTR(Mass Transit Railway),它是由一家公司獨佔經營,股票有上市。政府持股達75%,但基本上是以商業原則經營。香港的地鐵系統不但經營與維修完全不需要政府補助,其自償率經常超過50%。所謂自償率,按台灣國發會的定義,是指:

營運評估年期內各年現金淨流入現值總和/營建期間工程建設經費現金流出現值總和

換句話說,就是扣除營運與維修等種種成本之後的現金流的現值,能夠分攤興建成本的比例。嚴格說起來,不賠本的生意必須有100%的自償率。但是地鐵有其分散道路擁擠的公共性(或正外部性)或其「綠色效益」,所以理論上可以接受沒有100%的自償率。香港地鐵蓋法有兩種。一種是港鐵幾乎全權負責的ownership approach,如果不夠錢,政府還是可以補助。另一種是政府出資並擁有資產,但是港鐵等於是政府租借資產運轉的concession approach。無論是哪種方法,都可以算出某種自償率。以其機場快線或最近開通的南港島線而言,其自償率皆超過50%。這比例超過鄭文燦市長講的25%甚多。而柯文哲市長則直言:「機場捷運線由桃園捷運公司在經營,將來淡海輕軌線是新北市要經營,每一條路線的自償性都很有問題。事實上,台北市跟新北市為了環狀線中環段(第一階段)已經開始有些爭執,因為這條捷運線通車後,它的現金流量預期會是負的,但這筆虧損到底要由誰負責?」也就是說,柯市長擔心的甚至是負的自償率,也就營運收入根本無法支應營運與維修成本,更不用談攤還興建成本。

香港地鐵之所以能夠高度自償,乃至到許多其他城市經營其地鐵(北京、深圳、杭州、墨爾本、斯德哥爾摩等),最大的關鍵在其與地產發展結合的模式,即所謂的Rail + Property Model(軌道與地產模式)。

香港幾乎所有的地鐵站,上面都是住宅與商場的複合體。民眾當然有動機住在地鐵站上方,因為交通非常方便。不但地鐵網路發達,而且與公車系統結合,每個地鐵站也都有大型的公車站。每天上下班坐地鐵,還會經過商場,不論是購物買菜、上餐館等等都可以在短時間之內解決。香港政府收取一定金額而授與港鐵MTR公司土地開發的權利。而MTR與地產商合作開發,分得一部份的地產開發利潤,這些利潤便足以支應種種軌道建設所需。

請注意,土地「本身」並沒有市場價值。其市場價值來自於人的聚集。而人會在什麼地方聚集,是一個大學問。港鐵是透過提供公共建設(地鐵)來創造聚集,透過回收聚集而產生的土地收益,來支應公共建設本身的成本。課土地稅雖是亨利喬治對公共建設財源的主張,但其實重點並不是政府課稅。因為亨利喬治定理的真義是公共建設的成本可以用土地收益來完全補償。相較於世界各都市幾乎都是政府出興建成本的情況,,港鐵的經營基本上已經相當接近了亨利喬治的主張。

▋運輸、居住、生活多合一的經營模式

港鐵既是一個規劃者也是一個公司。軌道建設作為一個公共財,除了使用者付費(車資)之外,其所帶來的龐大外部性,也完全被港鐵MTR公司給內生化。也就是因為MTR能夠攫取土地開發的利益,它大有動機完善其軌道建設、站體設施、與公車的搭配以及與住宅和商場的配套。也因為這些整體機能的完善,使得人們更有動機住得離地鐵站近些。

當然,港鐵的模式不是完全沒有問題。特別是,港鐵作為一個軌道運輸的獨佔者,政府必須對其有某種規管。對這種獨佔者,通常管票價就足夠了,港鐵雖是個民營公司,其票價調整有一套機制,這機制必須要經過香港立法會的同意。然而,港鐵其實每年都賺很多錢。這一方面或許意味著政府對港鐵票價的管制不夠,另一方面也意味著其實其自償率可以更接近100%,於是能更接近亨利喬治的理想。港鐵畢竟是個獨佔,而且與政府關係密切。我們很難期待完美的獨佔者。我比較擔心的問題是港鐵可能利用其在土地上的在地獨佔力(local monopoly power)使得空間過度擁擠。但這個並不容易判斷。

總結來說,香港的整體公共運輸系統是四通八達而非常有效率的。有這麼好的系統並有這麼高的自償率,這點非常值得台灣的政治人物深思。就算要多花政府的錢,事實上我們的土地稅法,已經提供足夠多的稅源讓「地方政府」來提供「地方公共建設」。比方說已大幅低估的公告地價、公告土地現值可以大幅度上調。這些土地稅法的根源一方面是抄美國的,一方面也是因為孫文先生是亨利喬治的粉絲。一個都市的公共建設本無須中央的資助。

▋在台灣推行軌道建設可行嗎?

軌道建設必然會牽涉到龐大的固定資產,也因而有龐大的「規模效益」與「密度效益」。人口密度越大,會去搭車的人越多,會進一步降低軌道的成本分攤,也就更有自償性。台北都會區有足夠的密度,這是為什麼台北捷運能夠相對順暢地經營。高雄雖然是台灣的第二大都市,但是其人口密度已經無法讓高雄捷運不賠錢運轉。如果一條軌道賠錢運轉很久,久而久之,人們往軌道附近去居住,這可能可以讓捷運系統轉虧為盈。但這需要賠多久?房屋是耐久財(durable good),於是人口密度在空間上的重組需要拆房子與蓋新房子的時間。除非使用港鐵模式透過住房來創造集聚,否則這種人口密度的空間重組非常耗時。而港鐵模式也不是每個地方都能夠成功複製的。一個都市要有足夠的經濟動能與人口密度,港鐵模式才能成功。否則像中國那樣,在很多三四線城市蓋出一堆堆鬼城。在那樣的地方蓋地鐵誰坐呢?

另外,台灣過去三、四十年所創造出的高密度、超方便的公路建設已經使得非台北都會區的地方,都市型態在空間上非常的展開(urban sprawl)。而我們如何能夠期待一兩條軌道建設打敗公路的吸引力,使得空間上的人口重組到夠快能夠讓軌道運轉到能夠滿足某種自償要求的地步?台灣的都市化程度(urbanization rate)早已經到達已開發國家的水準(80%以上)。而台灣的人口即將步入負成長。我們要畫多大的餅?要給誰吃?

再者,許多民進黨地方首長的言說中,好像台北都會區的獨大都是黨國體制重北輕南的後果。彷彿「區域平衡」後,每個都市都能夠跟台北一樣。這種把政治力無限放大的想像,實在是一種對經濟運轉機制的無知。我們還要多少個故宮南院、多少個高鐵彰化站,還要多少個高跟鞋教堂才能清醒?

▋與其急著搶預算,不如想想你的軌道會不會賠錢

軌道建設聽起來好像很酷:環保、綠色、還兼具促進地方發展功能。但是這些背後,都是錢,都是資源。軌道建設的前提還是人口密度。沒有足夠密度或者沒有在短時間內重組人口密度的可能,就無法達到高度自償。能夠高度自償才是真正有意義的軌道建設。否則挖了個錢坑,你下台了,誰來負責?最後如果虧太久而關閉了,這些浪費誰負責?如果最後證明是場浪費,這樣還稱得上環保與綠色嗎?

只有柯文哲市長說出了清醒的話:「台北市在過去30年發展捷運,有三個問題做得不好,第一是TOD(Transit Oriented Development,以交通為導向的都市建設)失敗。……第二點是商業化失敗。……第三點是產業化失敗。」人口密度高,捷運的自償性也相對高的台北,還能夠反省整體台北捷運的缺失。我希望其他的地方首長,不要只是為了選票,證明自己能夠爭取建設。而是要想清楚(或請人算清楚),為什麼我的地方需要軌道,我能不能讓軌道系統在短時間內不賠錢運轉。不行的話,就打消念頭吧。

最後,要怎麼算呢?我建議每個有意發展軌道建設的地方,請與港鐵MTR聯絡。MTR對於海外的生意很有興趣。如果你聯絡了MTR,但是MTR在台灣政府這麼低的自償率要求之下都不想幫你做,那表示你這個地方連中央政府補助之後都沒搞頭的。這樣的話,就不用搞了。另外一個可能性是,可以讓有經驗的台北捷運公司來做評估甚至經營。因為有政治動機的扭曲,且首長下台後不用負責(想想苗栗劉政鴻的例子),由地方政府做的自償性評估完全不可信。所以,像港鐵這樣,由一個自負盈虧的公司來做評估與經營,才是真正有效的解方。

     

[1] 關於此定理的經典證明與說明,請參見Richard J. Arnott & Joseph E. Stiglitz, 1979. "Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size," The Quarterly Journal of Economics, 93(4), pp. 471-500.

     

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