立法院從過去威權時期扮演行政院橡皮圖章的角色，到民主化後，愈來愈有國會自主性，這反映在立法委員的立法提案數愈來愈多、愈能呼應社會重大時事提出修法提案，在質詢行政官員時也愈能鏗鏘有力，讓政府官員難以招架。
許多政治學者都同意，立法院相對於行政院顯得弱勢。前一陣子所謂的「國會改革法案」，包含《立法院職權行使法》以及《刑法》的修法，被認為能強化國會的權力，包含要求總統赴國會報告、強化質詢權、人事審查權、調查權、聽證權等，也被外界稱作「國會擴權法案」。
然而，本次修法涉及與行政院、監察院的憲政機關權力的競合，被總統府、行政院、監察院、立法院等認為有違憲疑慮，進而向司法院憲法法庭申請釋憲及暫時狀態假處分案，憲法法庭同意做出暫時處分，等候宣判是否合憲。「國會改革法案」是否違憲當由大法官來裁定，作者並未打算加以置喙。
美國、英國與法國的不同分權
不可否認，行政部門由專業官僚組成，有其政策專業性。從資訊理論（information theory）的角度來看，國會作為制定法律的憲政機關，資訊的掌握是國會最大的武器。
世界上有三個主要憲政框架。在三權分立下總統制的美國，國會獨享立法權，即便行政部門有想要通過的法案，也須委由並說服黨內資深國會議員代為提案及政策辯護。為了與總統領導的行政部門抗衡，國會有龐大的政策研究幕僚，提供國會議員專業的政策意見。國會的運作更仰賴資深制，上從國會議長，下至委員會主席，多數時候都是由最資深的國會議員來擔任，他們因為深耕特定委員會，掌握特定政策專業上的話語權。
至於內閣制的英國，由於行政及立法權融合並掌握在多數黨手裡，在野黨唯一抗衡的手段是透過強力的質詢獲得資訊，也可以發動執政黨及在野黨之間的辯論，甚至可接著進行不信任投票（vote of no confidence）的動議，若不信任投票過半數通過，內閣首長應辭職下台並得解散國會重新改選。即便不信任投票未能在國會通過，質詢及辯論的過程則透過媒體報導，交由社會大眾做出公評。執政黨若受到在野黨挑戰慘烈吃鱉，對其民意支持度自然有很大傷害。
與我國相類似半總統制的法國，總統是法國政治中的超然人物，他任命總理，政府由總理領導並向國會負責。國會享有立法權，行政部門可以提出法律計畫（projet de loi）供國會審查，國會議員則提出法律議案（proposition de loi），政府官員須接受國會議員質詢。較為特殊的是，法國總統或國會可在法律正式實施前，先向司法機關的憲法委員會申請合憲性檢查。與法國積極性司法審查制度有所不同，我國採取消極性的事後司法審查。
落實資深制，強化立法院的資訊武器
反觀我國立法院，雖然有法制局、預算中心等提供政策研究分析報告，但其編制規模顯然不足以與擁有龐大專業官僚的行政院加以抗衡。就實證資料來看，行政院的提案能走到三讀階段的比例遠比立委本身的提案要顯著高很多，這說明行政院多能主導政策走向。
而在委員會的運作上，在過去每一會期委員會均重新依政黨比例抽籤分配一次，儘管現在每年才分配一次委員會，且特定領域專業的立委能留守在原委員會的比例增加，變動幅度不像以往這麼大。但與西方成熟民主國家對照，委員會僅進行一次性分配仍有很大落差。由於立法院開議時間有限，法案審查往往需要冗長時間，對行政部門來說，每一年要面對不同組成生態的委員會，多少增加其政策說服上的困擾。
另外，召集委員由於工作負擔龐大，每一會期皆由不同立委輪流擔任，而且不熟悉議事規則的新手立委擔任召委更是司空見慣。立法院更有獨特的「雙召委制」(第7屆以前更有「三召委制」)，由兩個同政黨或不同政黨的召委輪流主持會議，一次兩週，召委可排定自己想要的議程。這也是為何我國議事效率不彰最主要的原因。一旦輪值召委未能在2週內完成議案審查，就得再等2週才能排案，這也是為何經常發生委員會急著將法案完成審查送出委員會的情事發生。「雙召委制」與其說是政黨之間的「權力共享」，不如說是「權力分贓」，應該是台灣在民主化過程中國民黨與民進黨政黨競爭妥協之間的產物，難以更改，也其實違背政黨政治責任的精神。
這也與立委有尋求連任的壓力有關，因為我國立委的連任率向來大約僅5成左右，加上立法院有7成都是區域立委，立委其實有強烈動機進入那些可以分配龐大預算資源的委員會，像是經濟、財政、交通、社會福利及衛生環境委員會等熱門肉桶（pork-barrel）委員會[1] ，以致委員會成員每年都在更動，甚至私下協議互換委員會。由於召委權力很大，雖然可以由藉由議程排定來為選區謀取福利，但同時也犧牲選民服務的時間，因此多數立委僅爭取輪值召委。這也是為何從「委員會的重新分配」到「雙召委制」都是最符合多數立委利益的制度性安排。
國會改革：一條未竟之路
許多人對於國會政治亂象感到無奈，均同意進行國會改革，只是如何改革大家有不同的想像。首先，筆者建議立法院有必要強化立法院的政策分析能量，緊握資訊權的強力武器。台灣有許多具有碩博士學位的人才，若能廣納人才進入立法院的智庫幕僚，應能提供立法院專業政策見解。
儘管這次國會改革法案，有透過擴大調查權及增加聽證權來強化立法院獲取資訊的能力。然而，調查權及聽證權的行使應該以為了立法目的所需，以取得必要資訊為度，若涉及司法偵查中的案件，不應該為立法院行使調查權之範疇，否則與釋字第 585 號解釋相違背。
此外，立法院應該強化資深制以及委員會中心主義。透過「各委員會由相關領域專業的資深立委組成」、「委員會一次性分配」、「單一召委制」、「資深立委擔任召委」等方式落實國會議員資深制，強化成熟民主國家國會中的「委員會中心主義」是立法院需要改革的重要工程。
最後，朝野立委均同意未來應該廢除考試院及監察權，分別將這兩大憲政權力回歸行政院及立法院以落實「三權分立」。然而，修憲門檻很高，若沒有朝野共識恐怕很難完成修憲。誠如政大翁燕菁老師所述，我國憲政改革過程中存在許多問題，現階段只能勉強適用，在修憲未完成前，政府機構只能依現在「五權分立」設計下的憲法繼續運作。
假使立法院有共識要推動修憲，也需要將國會改革方案納入考量。首先，立法院現有立委員額不足以負擔廢除監查院後，行使監察院原有之權力，立委員額需要大幅增加。
第二，我國立委有7成比例藉由地方選區選出，過去研究已指出區域立委花在選民服務的時間要比立法問政要多，增加不需要做選民服務的不分區立委比例是重要改革方向[2] ，德國聯立制的選舉制度是可考慮的選項，不僅區域與不分區立委比例各半，兼顧選區與國家利益在國會中取得平衡，也可以讓政黨的得票率實際反映在國會席次的比例。但因為選舉制度相當複雜，也沒有完美的選舉制度，非本文在篇幅有限所能充分討論。
然而，作者也必須承認政黨惡鬥的國會政治文化其實是最需要改革的，但也是最困難的。過去被外界詬病的黑箱政治文化，在歷經數屆的努力，即便在政黨惡鬥條件不變之下，立法院仍已經將委員會、院會及黨團協商開放議事直播，落實透明開放的國會，期許未來國會改革仍能在兩黨共識之下繼續向前推動。
（作者為國立政治大學台灣研究中心博士後研究員，美國休士頓大學政治學博士，研究興趣及專長為國會與立法行為、比較政治制度、政治行為、民意與調查方法、政黨與選舉。）
[1] 肉桶立法（pork-barrel）指的是美國國會議員為了選區的利益，在撥款法案（appropriations bills）中附加若干新的公共福利和建設條款（riders）。這種做法旨在增加撥款金額或撥款案，從而為地方謀取利益。在立法院，那些立委爭相進入的熱門委員會，往往能為選區帶來經濟利益上的好處。
[2] 不幸的是，由於現在單一選區制下，在「北藍南綠」情境下，無論是國民黨或民進黨都在許多縣市沒有任何一席立委，以致政黨要求黨籍不分區立委認養艱困選區，提供選民服務，希冀他們未來可以投入區域立委選舉，讓不分區立委原先應該扮演專業問政的功能打折。
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