去年9月，因為屏東明陽國際科技公司大火釀成4位消防員殉職，消防員工作權益促進會（以下簡稱消促會）向政府提出「顧職安、要公安、組工會」3項改革訴求；然而其中籌組工會的訴求卻遭到行政院、考試院、內政部等相關機關的封殺，理由是：消防員是公務人員，不是勞工，必須適用公務員相關法令；而目前已有《公務人員協會法》（以下簡稱《公協法》），只要改善《公協法》即可回應消防員訴求。
去年10月，進行了《公協法》修法作業，擬擴大協商範圍、放寬三級機關籌組協會、降低籌組人數門檻，以回應消促會訴求，但這個作法不被消促會及警察工作權益推動協會（以下簡稱警權會）等團體認同，堅持主張修改《工會法》，納入警消人員的籌組工會權。最後，考試院提出的《公協法》修正法案在立法院以屆期不續審告終。
立院審議《工會法》，正反意見僵持
今年5月，消促會及警權會等團體在新國會繼續動員立委修改《工會法》，訴求籌組工會，在立法院審議時出現正反立場拉鋸情況。考試院等主管機關反對警消籌組工會的訴求，主要理由仍是「警消是公務人員，不是勞工，必須適用公務員相關法令」。且開放公務人員籌組工會，社會上未形成共識，可先修改《公協法》，並願意再檢討放寬相關規定，運作後若仍不足以因應需求，便留待有共識時再討論組工會。
多數立委認為，考試院去年提出的《公協法》修正草案，籌組門檻仍過高，且協商內容也受限，不足以回應需求，贊同開放警消比照教師加入工會；不過若干立委主張，若將警消團結權訂在《工會法》，就應一併修正《勞資爭議處理法》，討論警消人員行使爭議權的配套，因為警消工作涉及社會治安與救護，如開放組工會，沒有相對限制罷工，將造成社會的潛在威脅。
立法院接著審議決定，同意考試院、行政院2個月內再送入修法版本，如仍不能符合基層警消人員的期待，將啟動工會法修法因應。然而，考試院及行政院今年7月再次提出立法院的《公協法》修正草案，對前次提案的修正幅度不多，仍未回應警消籌組工會的需求。
外國立法例及其經驗
從過去討論公務人員籌組工會議題來看，政府有司最重要的顧忌是：有工會就有罷工權，而公務員所負權責廣泛，如果允許罷工，對社會秩序影響甚鉅，造成疑慮。但就目前公務人員的勞動權而言，雖已有公協法的制度，但僅有成立協會的結社權，而協商權不但範圍有限，多數權益事項也只有建議權，不得請求締結團體協約，更不具有罷工權。因而公務員的勞動權被學者戲稱為「一腳站立的勞動權」或「不完整的勞動權」。
參考外國公務員勞動權的制度，包括德國、日本、英國、美國、法國、韓國、新加坡等國家，規範不一。日本、德國最嚴，公務人員僅有結社權及協商權，不得罷工，台灣、韓國目前法制主要也取法自他們；美國、英國其次，公務人員都有結社權（工會權）、協商權，美國聯邦公務員不具罷工權，但少數州政府允許罷工，英國則未明文禁止罷工，歷史上也有罷工的例子。法國、新加坡最自由開放，公務人員擁有結社權、協商權及罷工權勞動三權，但政府得基於國民利益，限制或決定罷工的主體（如軍人、警察等）、性質（如交通、衛生等公共服務）及範圍（如維持定量公共服務）。
公務員應有合理的勞動權以保障工作權利
公務員服公職的權利，是憲法保障的權利。過去政府與公務人員的關係受限於「特別權力關係」的上下統治關係，權利限制極為嚴酷，後幾經大法官解釋，目前已改正為「公法上的職務關係」的平等權益關係，公務員服公職權利並受到憲法上的制度保障，政府也定有《公務人員保障法》保護。可惜的是，公務員的勞動權長久以來仍未被重視。
公務員是政府的雇用人員，其勞動權也應比照勞工受到保障。依《國際勞工公約》第6條規定，「公務員亦是勞動者，享有與勞動者相同的基本權」。觀諸我國的教師部分，透過2011年8月修正《工會法》，也爭取得到組工會的權利，則一向權利義務被相提並論及類比規範的公務人員，不應有差別待遇，這也是廣大公務人員近年來的一致主張。
從前述先進國家的經驗來看，開放公務人員籌組工會，不等於允許公務人員罷工，以致影響社會秩序及公共利益，政府仍然可以制定合理的範圍及條件；何況依法進行罷工，仍須經過協商爭議等法定程序，罷工之前政府機關有充分機會可交涉化解，也非一蹴可及。但籌組工會的重要意義在於，公務人員可以站在比較對等的地位，與政府協商交涉權益事宜。看看台灣教師爭取得到籌組工會的權利多年，在教師廣立工會之後，也沒有看到因而引發工潮、影響學生受教權等情事。
基此，我們主張，政府應該摒棄過去公務員特別權力關係的舊思維，不要自囿於公務員特殊法令的規範，將公務人員籌組工會視為毒蛇猛獸，而應依據《憲法》保障工作權及公務人員服公職權利規定，開放公務人員籌組工會，使得公務人員與政府雇主之間真正取得平等地位，得以爭取各項勞動權益，並健全公務人員的安全衛生法制，才能安撫目前所有公務人員，尤其警消基層人員等危勞公務人員不安定的心，而能無後顧之憂地戮力工作，提供優質的公共服務，確保人民安全及社會秩序。
（作者為中華民國全國公務人員協會理事長。）
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