日前立法院臨時會三讀通過《公民投票法》部分條文修正案，明定公民投票「將從2021年起，每兩年在8月第4個星期六舉辦」。目前所有公投案均無法在新法施行前完成連署公告，明年大選不會「綁公投」，未來的大選與公投也都將「脫鉤」辦理。
為了補起去年打破「鳥籠公投」後產生的破洞，這次《公民投票法》修正可以說是立法院臨時會的首要法案。去年初雖已通過「電子連署」，但中選會以技術問題為由遲遲未施行，而要求附加身分證影本的連署門檻，更普遍受到公民社會強力反對。現在的《公民投票法》則讓已領取連署人名冊的「反核廢」及「重啟核四」兩公投案都趕不上總統大選，更引發爭議連連。
過去我國探討公投應否「綁大選」的爭議核心，是在於「成案及有效門檻」。早年因為投票率必須過半，縱使綁大選舉行，兩大黨任一方只需要以「不領票」作為杯葛手段，便能達到封殺效果；然而，去年的全盤大修中也加上「公投同意票比率應達選舉權人數四分之一」的規定，導致是否綁大選仍是公投有效與否的關鍵，制度設計也容易失焦，陷入各有利弊的兩難困境。
掌握國會多數席次的執政黨之所以欲將公投與選舉徹底脫鉤，關鍵的原因是去年大選時的10項公投，在高度黨派動員的情況下，使投票結果和政黨版圖消長緊密相關；但行政院版修正案中卻又表示公投「得」合併選舉進行，讓中選會在面對政治爭議時，不管是否讓公投綁大選，都動輒得咎。更令人擔憂的是，若中央執政權落到欠缺民主素養的政黨手中，行政濫權將難以想像。
矯枉過正的修法，將使憲政改革窒礙難行
兩年半前，筆者曾於此專欄寫過專文〈別讓虛歲70的憲法，成為青年參政的高牆〉，探討台灣許多選舉相關的制度對青年參與相當不友善的問題，也提出「最可行的修憲路徑便是採取『兩階段』的方式」，「最具有共識的『降低參政門檻』，幾乎已經確定是開啟第8次修憲大門的鑰匙」。不過這樣做的前提是，公投將與選舉一同舉行。
距今最後一次修憲，台灣用最低的投票率設下全世界最高的修憲門檻，導致即使近年來社會對修憲有許多看法，實際啟動修憲卻近乎不可能。之所以說降低參政門檻可以是啟動第8次修憲的關鍵，是因為憲法第130條中，將投票門檻設在20歲、參選門檻設在23歲，而過去十餘年對於降低「成年」門檻，社會有許多討論，在2014年太陽花學運後更成為共識。
台灣青少年參與公共議題、踴躍發聲的比例逐年升高，不合時宜的門檻卻使他們權利受限。雖然2017年國會修正《公民投票法》，將公投年齡下修至18歲，調降參政門檻的提議也得到主要政黨全數表態支持（2018年《今周刊》電訪立委中，有高達93%表態支持降低投票年齡），但過去因為朝野對「是否一併通過其他修憲案」缺乏共識，而將此案擱置。
這也是為什麼筆者反覆強調「兩階段憲改」的必要。若欲使憲改順利進行，就必須先從有共識的部分著手。第一階段可以「擴大、深化公民權」為主，包括降低修憲門檻、降低投票與參選年齡及確立基本人權保障；後續第二階段徹底重建國家及政府體制的改革工程，則必須經過全民參與、凝聚共識才能展開。
朝野明知道憲政改革在現行制度中無法一步到位，過去憲改的討論過程中卻各自角力，希望在憲改中多偷渡一點自己想要的東西，無疑讓憲政改革的承諾淪為打假球。加上本次《公民投票法》矯枉過正的修改結果，更加高了青年參政的圍牆，讓當前的憲法更難轉型。
沒有調降同意票門檻的配套，實際上是讓公投名存實亡。修憲後的複決公投，恐怕永遠過不了；防禦性公投，也形同自我繳械。如果在掌握國會多數的此際，執政黨仍不儘快針對矯枉過正的修正案再行修正，最終將淪為我國憲政上的歷史罪人。
折衷案：選舉年綁大選，非選舉年設公投日
除了必須有調降同意票門檻的配套，在公投綁大選與否的權衡上既各有利弊，規劃雙贏折衷案是最佳解答。這次修法中，執政黨團的蔣絜安委員提出「將公投集中於兩年一次的公投日」修正版本，其實可以進一步規劃為「選舉年綁大選，非選舉年設定公投日」。
環顧世界各國辦理公投的實務經驗中，綁不綁大選皆有。就二者利弊來看，綁大選對於提高投票率有益，但必然和政黨競爭交互影響；而公投單獨舉行不綁大選，好處是可以較為超越黨派冷靜地就事論事，但投票率也可能偏低。
魚與熊掌難以兼得，想要公投過程「超越黨派、就事論事」，又希望「提高投票率」，這讓執政黨立委陷入進退兩難的窘境。這也是筆者建議考慮規劃雙贏折衷案的根本原因。若以雙贏折衷案的調整，正在進行第二階段連署的「廢核再生」和「重啟核四」兩案，都將因目前選委會已經通過而得以繼續進行，國民黨外圍團體指控「執政黨沒收公投」、環保團體痛批「不民主」的雙重危機也可以解消。
長遠而論，將公投分散於各年進行，可有效紓解中選會的選務壓力，非選舉年，可以在黨派政爭干擾最低的情況下，好好討論政治性較低的公共政策議題，將數項公投合併舉行，也可以提高投票率；更重要的是，能補正這次矯枉過正的《公民投票法》，讓憲政改革重現一線生機。
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