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官版年金改革方案終於在年改國是會議前出爐,正、副總統並且親自出席國是會議。依民進黨政府進程,在行政院、考試院配合完成法案修正後,就將送國會審議,預計明年上路。

不過,這份經過20次總統府年改會、北中南東4場分區座談討論,千呼萬喚始出來的方案,顯然未能平息各界爭議,甚至由於改革公式複雜,出現各種版本的解讀,徒增社會紛擾。

如何評價官版方案呢?筆者認為,可從方案形成過程、以及是否達成政府宣稱的改革目標兩個方向加以討論。

▋凝聚共識,只是做做樣子

首先,就方案決策過程而言,民進黨政府批評馬政府時代的年改方案是「黑箱作業」產物。或許是擔心自己重蹈覆轍,民進黨設計出年改會、分區座談、年金國是會議等程序,希望藉由三階段的討論過程凝聚共識。

問題是,在這三階段討論中,各關係人仍然各說各話,對話品質極差,最終公布的改革架構與備選方案,恐怕也更接近官方原有的構想,而公眾提出的意見有極大落差,所以被批評其實早有腹案,所謂諮詢,不過只是做做樣子而已。

這不禁讓人想起2013年時江宜樺主導的馬政府年金改革,即使被批評為行禮如儀的「說明會」,主事者依然堅稱是「審議式民主」。以此觀之,在決策形成階段,藍綠政府並無根本不同,這也是我們認為在年改會前,政府就應勇敢公布方案並接受公眾檢驗的關鍵。

▋官版方案能達到改革目的嗎?

其次,再就總統府年改會提出的現階段改革目標檢視。官方宣稱,這次改革將達成「健全年金財務,促進制度永續」、「確保老年生活,經濟安全無虞」、「兼顧職業衡平,實現世代互助」等目標,我們不妨就從這三個指標看看:

1.年金財務真能「健全」、「永續」?

年金制度之所以必須改革,很大的原因是面臨嚴峻的財務危機。因此,無論2013年的馬政府或目前的蔡政府年改,都以拯救基金財務為核心目標。

然而,官方又宣稱透過這次改革,只能先維持一個世代(25-30年)財務不會出現破產危機(勞保基金延至125年,教育人員退休基 金延至132年,公務人員退休基金延至133年),並稱未來將定期滾動檢討,讓基金永續。

我們不解,為何大費周章進行幅度不小的改革,卻只能延長十多年的退休基金壽命?這無異於宣告目前40歲以下的國民,未來還是可能面臨領不到退休金的風險。此外,由於官方到目前為止都沒有公布所謂的調整機制,究竟未來如何調整?是就現有制度微調?或者放棄確定給付制、改採確定提撥制?這些資訊不公布,年輕世代國民未來也將陷入難以確定的改革風險中。

2.是否確保了民眾的老年生活?

維持適足無虞的老年經濟安全,是年金改革的核心目標,官版備選方案稱改革以後,退休軍公教所得替代率下限為最低生活保障金額25,000元或32,160元(每月),此數額或可視為此次年金改革的所得替代率地板。但目前私校老師、勞工、農民、領取國民年金者,若平均月退休所得均低於32,160元,要如何補足月退休所得低於替代率地板之人員?財源如何籌湊?又要如何發放?似乎並未於備選方案中呈現。

此外的另一個極端是黨職併公職、法官與檢察官、財政部所屬國營行庫員工、政務官等四種特殊對象,除第一類人員將依「公教人員退職退休給與併計黨務人員年資處理條例」(草案,2016年12月22日立法院司法及法制委員會初審通過)辦理,其他三類人員之所得替代率應如何調降,亦未見諸年改會備選方案。建議主事者盡速完成規劃,不應晚於其他人員的改革期程。

3.兼顧職業衡平,實現世代互助了嗎?

拉近不同職業別年金所得替代率差距,是此次政府年金改革的重要精神,然而,各職業別替代率之所以有落差,關鍵在於制度差異。依照現況,公、私部門受僱者的基礎年金、職業年金各不相同,費率與給付也不一致,政府不思考制度性問題,也不設法提升私部門受僱者退休後的保障,卻要強求所謂「替代率一致」,難怪招來齊頭式假平等的批評。

事實上,如以基金財務危機而論,勞保基金遠甚於公教人員退撫基金,如果按照改革退撫基金的標準,勞保基金改革的幅度顯然不足,惟一旦加大改革力道,勞工所得替代率勢必還會下壓,這是年改的兩難,也考驗主事者的智慧。

此外,世代互助、世代共榮也是年改的核心目標,但世代問題卻是共同帳戶制基金難以迴避的課題,建議政府同步提出處理改革前基金不足額提撥的財務撥補計畫,不能將改革前的債務全面移轉到在職人員身上,否則不啻於是赤裸裸的跨代掠奪。更別說年輕世代不僅確定多繳、少領、延後退,還有可能面對基金難以永續的窘境。

檢視以上三個指標,官版備選方案離其所宣稱的改革目標仍有巨大落差。此刻,離民進黨政府宣布的年改進程已經不到半年,期望行政部門在研議相關年改法案時,能正視目前年改會備選方案之缺失並加以補正。

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