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當行政院提出以4,200億的特別預算投入前瞻計畫中的軌道建設,「軌道」一時之間變成火熱的議題。事實上整個前瞻計畫中軌道建設經費高達9,558億,其中包含中央公務預算、特別預算及地方負擔款,計畫分為5個主要部分,最主要的一項就是都市捷運,編列預算為5,730億,占了整體計畫的6成。

贊成者多認為,都市捷運是一個「現代化」的象徵,連結上政治語言如「都會捷運系統過去主要集中在北部、XX市/縣的建設不能再空等……」;反對者則認為,過去台灣的城市捷運系統,對財務、運量評估都過於樂觀,導致現階段的都會捷運計畫或多或少面臨財務危機,未來驟然投入巨額經費,若後續重蹈覆轍,將會造成無法彌補的財務黑洞。

兩派觀點各有支持者,然遺憾的是至目前為止,仍少有以「都市空間結構」的觀點,來審視捷運建設的必要性。本文就嘗試以台北和高雄為例,說明都市空間結構與捷運系統的關聯。

▋台北vs. 高雄:不同都市結構下的不同需求

不同都市結構對捷運系統的需求不同。以台北為例,作為首都,大台北都會區吸引了將近台灣1/4的人口,但由於市中心區的土地價格高昂,使得從台灣各地匯集而來的龐大移民無法負擔,只能落腳在台北市周遭的板橋、三重、中永和、蘆洲或汐止南港等地區,但工作的地點卻又大多在台北市內。這樣的城市結構也造就了大量的通勤人口,在早晨上班時間蜂擁進入台北市,又在下班時間離開。因此,台北捷運的興建就有其必要性。檢視台北捷運可以發現,幾條連接台北市與周邊衛星城市的路線,也正是運量最高的路線。

反觀高雄的城市結構,早期高雄的老城區是鳳山和左營,而目前的市中心區則是從日治時期新築高雄港開始,沿著港口周邊發展的鹽埕、鼓山、前金、新興、苓雅和前鎮等區。和台灣大多數城市一樣,高雄在戰後也開始了快速的都市化,然而以工業城市為基礎的高雄,和台北有著非常不一樣的空間發展模式。

高雄主要是以工業區搭配軍事機關的設置為基礎,工業發展包括加工出口區 (臨海、楠梓加工出口區)、國營事業(中鋼、中油、中油、中船)以及工業區(大發、仁武、永安、鳳山、岡山);軍事機關如左營軍港及三軍官校(左營海關、岡山空官、鳳山陸官)。這些工業區或機構多沿著主要交通動線(台鐵或高速公路)往高雄的東面及北面發展。

不同於台北市外環衛星城市所造就大量的通勤人口,這些工業區、國營機構多有配置住宅區或是宿舍、眷區,因此來此工作者主要增加的是各個小範圍區域內的交通量,而不是如台北那樣大規模跨區間的通勤人口。這也可以充分說明為什麼現階段高雄捷運一過了左營,就幾乎沒有乘客的現象。這和捷運路網夠不夠密集、或是民眾是否養成搭乘習慣無關,純粹是沒有需求,自然就沒有運量。

▋造價昂貴使用低,這樣的捷運該蓋嗎?

以此檢視這次包括在前瞻計畫的台中都會區捷運藍線為例,從太平到台中港總長約28公里,造價約1,100億,這次前瞻計畫編列840億,地方自籌款約300億,平均每公里造價約40億。其中從BA1(東海大學站)到 BA8(台中港站)約12公里的路線,因為極度缺乏通勤人口的需求,恐怕將面臨與高雄捷運一樣的困境。

市政府自己內部所做的評估也指出:此段路線即使在尖峰期的運量,每小時也不超過5,000人,BA2站每日運量甚至低於1,500人。若以台北捷運12公里票價為35元計算,這段路線每天票價收入大約在100萬左右,樂觀推估,此段路線每年營收不超過5億,卻需花費近500億來興建。說句玩笑話,乾脆直接將這筆錢拿來補貼此路線行駛高級免費電動公車,大概可以用個數百年還花不完。

這還不是最麻煩的事,試想當此段路線運量不足以支撐未來系統的折舊、維護甚至基本營運的需求時,是該繼續投入大量金錢去維護一個沒用的系統?還是就忍痛終結,認賠當初這個錯誤的投資?

▋國家建設,不能只是愛面子

筆者曾經就高雄捷運的問題請教過研究所的指導教授,也才意外得知他竟是當時的審議委員。教授頗有感觸的告訴我,其實類似的問題,他當時就分別對前後任的藍、綠地方首長提過建言,建議高雄的捷運不該仿照台北的經驗,而是應該發展高雄特色的、小而綿密的輕軌系統,如此只需約1/10的預算。

但當時的前後任首長卻不分藍綠,都有類似「台北有、高雄也要有」的一致回應。這種以政治思維來模糊專業評估的決策方式,對城市的發展實在是有害無益,可惜在這次前瞻計畫中,各地方竟也還是沿用30年前非理性的政治語言來規劃城市。

第一次讀到日治時期台灣第4任民政長官後藤新平批評台灣的民族性是「愛錢、怕死、愛面子」時,曾經十分不以為然,然而看到台灣政府到現在仍是用砸大錢、拚排場的方式來發展城市的公共建設,卻不能不讓人汗顏。我們似乎該更仔細從市民長遠的需求來思考公共建設的規劃,而不是作為政治人物短期的政績炫耀,畢竟當這些昂貴的政治饗宴結束後,還是得靠全民、甚至我們的子孫去買單、收拾殘局。

(作者為荷蘭台夫特大學  建築學院都市學系博士,成功大學都市計劃系博士後研究)

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