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為了打造國家未來30年的發展根基,蔡政府在執政週年前夕端出前瞻計畫,包括:安全便捷的軌道、因應氣候變遷與促進環境永續的低碳綠能、縮短數位落差,以及區域均衡等五大面向之建設。並期待以8年8,800億元的特別預算,帶動投資、提高GDP,同時創造4至5萬個工作。

台灣現在正是經濟轉型長期延宕階段,若能透過凱恩斯經濟學,以創造需求的方式,把自身推向先進國家之列,理應全民額手稱慶才是。但為何藍綠重量級人物卻紛紛出面,要求蔡政府三思?他們所提出的意見,除了針對前瞻計畫的內容是否稱得上「前瞻」外,就是對政府的執行力與財務提出針貶之道,值得吾人深思。

不夠前瞻的前瞻,是否有做足功課?

水利專家李鴻源直言,台灣位處地震帶,本身缺水、缺電,加上高齡少子化,若前瞻計畫執行完成後,能達到防災並解決資源與人力不足之問題,才配叫「前瞻」。

就以端午連假,蘇花公路中斷,一時間眾多國人同步環島;梅雨鋒面來襲,從北到南多處淹水、坍方,才驚覺過去花在治水、道路改善的預算全泡湯了。如果像行政院發言人所講的「坍塌是天災,人不能與天打仗」,也難怪前瞻計畫寧用4,000多億元蓋軌道,也不願深思受極端氣候影響的台灣,每逢缺水就鼓勵休耕,卻不想建生活廢水回收廠,以解決缺水危機。

有趣的是,前瞻計畫採用蓋水庫的方式抒解水荒,在北部選擇平溪(或雙溪)築壩,然後以幫浦加壓將水送至大台北其他地區。問題是單設置管線、耗能運水,就不如廢水回收來得節能減碳。中部則準備以湖山水庫取代地下水源,以減緩地層下陷,事實上當地每年約抽取近55至60億噸的地下水,而湖山水庫每年供水1.2億噸,根本無法填補需求。但生活廢水若能全部回收,一天285萬噸,足夠1,000多萬人使用。

再從國土規劃層面檢視,由於台灣有45%的人口集中在北部區域,為解決高房價問題,蔡政府計畫大量興建社會宅,只是社會宅要蓋在哪?才能達成目標。

李鴻源教授表示,大台北地區現在居住人口已超過800萬,如以土地承載量而言,這裡最多只能容納500萬人。若從防災角度思考,遷都台中,讓300萬人移出台北,運用大甲溪流域的水資源,將可為台中的產業注入動能,並降低台北的地震災害風險。儘管此舉所費不貲,估計10年建設至少2兆,但透過產業關連效應可創造10兆收益,同時因300萬人的移入,中台灣才有條件讓輕軌、捷運不賠錢,如此方符合「前瞻」的要件,因為交通是手段,不是目的。

台灣四周環海,邱文彥教授以為,每任總統選舉時皆提海洋政策,強調海洋立國精神,但就職後即絕口不提,前瞻計畫中同樣沒有發展海洋產業項目,令人遺憾。

前台南縣長蘇煥智則認為「前瞻」,若無法與先進產業或技術連結,如FinTech金融科技創新,很難讓人有「前瞻」的感受,不如回歸基礎建設。前瞻計畫既有水環境治理項目,以南部縣市常發生的區域排水問題來說,八掌溪、曾文溪的堤防都比地面高1、2公尺,何不就整個區域進行整治規劃與發包,以斷絕逢雨必淹之窘境。

先射箭再畫靶的前瞻計畫,不該出自「最會溝通的政府」

當年推動十大建設時,台灣還是開發中國家,時至今日,想設計下個世代的發展目標,推動建設仍有必要列為火車頭項目嗎?事實上想翻轉現況,須有戰略,但前瞻計畫只能說是戰術而已。

為了框一個8,800億元的特別預算,將各級政府的壓箱計畫拿出來硬湊,但當中許多連可行性評估、環評都還沒做,特別預算條例初審就已強渡關山,這種先射箭再畫靶的方式,絕非「最會溝通的政府」所應做的。

既要規劃國家未來30年的發展藍圖,不論是回歸基礎建設,抑或後發先至,以遷都台中改變台灣,前行政院長毛治國認為,首應擘劃前瞻願景,讓民眾清楚國家未來的走向,透過對話找出最符合未來需要的建設,以避免綁樁或分贓,並知道要如何配合與因應。

以現今的社會、經濟發展趨勢而言,毛院長以為「高齡少子化」與「數位運用」,應是貫穿全局的縱軸,同時須改變OEM這種效率驅動的經濟形態,以五生的概念規劃循環經濟,即是從生態、生活、生產、生命及生存五大面向找尋商機,並將地區範圍由319鄉鎮擴及至7,851個村里,運用大數據、雲端與分享經濟,建設抗災、樂活的城鎮新風貌。

譬如醫療照顧針對高齡化規劃社區托老,社區可以不限都會而移至農村,因此需要運用社會工程營造遠距醫療、照顧服務,以改善就醫不便的問題,同時以公共運輸連結所有的農村、偏鄉。然而這個路網不一定是由公車負責載運,它可以是7至9人座的小型巴士,也可以是計程車,透過分享經濟與雲端服務平台,方便居住在鄉下的老人訪友、就醫,就能增進生活幸福。

也例如經由銀青共創,找出因地制宜的新經濟模式,協助青年返鄉,可能去改變慣性農法、藉著推廣農村生活體驗遊與農家菜導入食安強化農產銷售,並以社會企業的方式經營,打造具樂活風貌的小鎮社區文化,使之形成正循環不斷深入各地。

執行力才是計畫成敗的關鍵

前瞻計畫想要依照凱恩斯經濟學,以「創造需求帶動供給」的方式,為台灣下一階段的發展鋪路,但主事者可能忽略了凱恩斯主義背後很重要的假設──政府必須比民間有效率。

從8年800億治水,加上540億的莫拉克風災治理與660億的流域綜合治理,台灣仍有許多地方遇雨成災,總讓人有錢被丟到水裡的感覺。何況過去蚊子館橫生,之後還得想辦法「活化」,可知計畫能否產生期待的效益,執行力是關鍵。

而就執行面評估前瞻計畫,首先要釐清中央與地方間的權責,其次則是提出確實可行的財務計畫,才能保證計畫永續運作。以編列4,241億元的軌道建設為例,中央與地方如何分工協力?財務如何分擔?中央有特別預算,那地方要怎樣籌措配合款?同時更該傳承台灣已有的軌道建設、營運經驗,作為前瞻計畫的基礎,才不致建了一堆沒鳥也沒蛋的車站,甚至讓地方政府養不起破產。

前行政院長毛治國就認為,台灣目前所需要的交通建設,在都市地區應以台鐵路線的立體化做為最優先課題;輕軌、捷運或可在個案基礎上,審慎研議可行性,但不適合作式的推廣。

再說前瞻計畫地方須出資40%作為配合款,政府大多會以土地開發、新市鎮建設獲益作為財源。但過去20、30年,台灣營造成功的新市鎮僅林口及淡海新市鎮兩處,可見土地開發與新市鎮建設要產生預期效益,絕非一蹴可幾,若無相關配套,加上人口少子化的衝擊,日後恐平添諸多鬼城。

儘管行政院長林全表示,前瞻計畫是採「滾動式檢討」,每兩年編列預算時就會檢視,卻沒講特別預算為什麼要一舉編列八年?如此是否會對下一任總統的財政造成侵蝕?何況前瞻建設尚未提出債務清償計畫前,蔡總統已分批約見綠委,下令前瞻非過不可,顯然當局在意自己的歷史定位,更勝於政府的財政紀律。

8年8,800億元怎麼花?

為什麼前瞻計畫要用特別預算編列,而非正常的總預算?這是曾巨威教授對前瞻計畫提出的第一個質疑,他認為一般的預算,不論編列或審核均有其規定,但特別預算可打破限制,所以受到執政者的青睞。

李鴻源教授曾講過個故事,他以前一位部屬,僅提出20億元左右的治水方案,但前瞻計畫給他6、7百億元,為免計畫被工程公司所操控,一堆中級幹部乾脆集體退休。由於台灣全年的公共工程消化能力不過2,000、3,000億元,如今一下子舉債8,800億元,且是常態預算外的部分,行政部門如何能立即生出一大群專家來執行?可以預見8,800億要怎麼花,正是推動前瞻計畫的「眉角」。

因此,曾巨威教授比較扁馬時期的《擴大公共建設投資特別條例》、《振興經濟擴大公共建設特別條例》,與蔡政府的《前瞻基礎建設特別條例草案》,發現後者在執行面有三大缺失,分別是1.中央主管機關的角色與權責模糊不清;2.特別預算有違財政紀律之嫌;與3.缺乏對執行人員的考核條款:

1.主管機關的角色與權責模糊不清:前瞻條例(草案)第5條規定,前瞻基礎建設計畫應報行政院核定;第6條則要求中央執行機關應依行政院核定事項辦理具體規劃,並按計畫期程提出經費需求;其計畫預算,應依計畫屬性分別辦理先期審查。從中僅見計畫須在行政院的規劃原則下謹慎提案,但沒看到負責跨部會整合與考核的國發會有何角色。再者,第6條對先期審查規定不清,以致中央政府在前瞻計畫中的權責顯得模糊難辨。

2.特別預算違反財政紀律:根據預算法第8條,一般中長期計畫之預算編列,以4個會計年度為限,所以除了治水條例,通常特別預算並不會超過總統任期。但前瞻計畫一舉編列8年的預算,有違財政紀律之嫌,並侵蝕下任總統的財務基礎。

3.缺乏對執行人員的考核條款:扁馬時期的建設特別條例,都有對公務人員要求工程進度考核的責任條款。例如馬政府的《振興經濟擴大公共建設特別條例》規定,審計機關審核各機關依條例辦理的擴大公共建設投資計畫,如發現因公務人員違法失職而致工程進度未達預定進度的80%時,應將執行機關首長及相關主管移送監察院調查懲處。但在蔡政府的《前瞻基礎建設特別條例草案》中,竟無課責條款,恐讓有心人以為有機可趁。

台灣2016年貿易順差金額達GDP的10.11%,台塑、台積電、鴻海等大廠擬向外投資之際,國內有這麼一大筆超額儲蓄,正可用於推動經建計畫,以彌補民間投資不足。雖然前瞻條例目前已完成一讀,但於院會協商階段,仍可提強化措施,使之更符合社會期待。

由於前瞻計畫中有不少項目如「浪漫台三線」,都是政府目前已經在執行的方案,建議將特別預算項目與一般預算項目分別羅列,以明計畫財務實際狀況。再者,為免特別預算破壞財政紀律,應依預算法之規定,將前瞻條例的預算編列期程,限制在4個會計年度內,同時要求中央與地方均須提出債務清償計畫,以健全各級政府財政。再其次是特別條列增列執行機關首長及相關主管之課責條文,讓心存僥倖者無漏洞可鑽。

(作者為國家政策研究基金會副研究員)

 

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