圖片來源:林益仁攝。

自2月14日原住民族委員會依原基法21條授權公告《原住民族土地及部落範圍土地劃設辦法》以來,引起各方意見,從正面來看,它確實開啟了社會在原住民族土地議題上對話的空間,但另一方面,原住民族團體在凱達格蘭大道上紮營抗議,一個多月來颳風下雨,承受極大的精神與身體壓力持續至今,若不是辦法內容有嚴重問題,又何以如此?

▋檢視劃設辦法爭議根源

檢視劃設辦法爭議的根源,有兩個關鍵:一是同意權的行使,一是傳統領域的定義。

在原民會公告的版本中,將原住民族傳統領域的定義限縮為僅有位於公有地的範圍,才可劃設為原住民族傳統領域,其理由是,若私人土地劃設為原住民族傳統領域,則有重大開發需諮商原住民族或部落,取得同意,有違反憲法保障私人財產權之虞,就實務考量,容易引起非原住民社會的不安。

從原住民族的角度來看,傳統領域是先於國家而存在,豈能以後設的產權形式決定哪些地方「可以」或「不可以」是傳統領域?況且,現今之私有產權,也可能是不正義之取得過程而產生的結果,政府應在釐清歷史真相後,尋求彌補歷史傷痕、創造原漢雙贏的作法,而非蠻橫地以「要行使公有土地上的同意權,必須接受傳統領域定義排除私有土地」之條件,進行對原住民族社會的單方勒索,況且,原基法21條僅授權原民會就同意權行使的範圍訂定劃設辦法,並未授權原民會定義所有的傳統領域。

簡言之,此一劃設辦法最大的困局,在於將「同意權的行使」和「傳統領域的定義」綁在一起,為了避免「同意權的行使」及於私人土地可能造成的效應,硬生生地逾越原基法授權,將傳統領域的定義排除私有土地。

▋小英總統的宣示和林全院長的善意

3月20日,總統府召開「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」,面對劃設辦法的爭議,小英總統宣示:原民族對傳統領域的理解,是事實的陳述,也是自然主權的概念,是完整的空間範圍,從歷史正義的角度來說,傳統領域是先存在的事實,而國家法律上公有、私有土地的區分,則是後面才發生的事,兩者有所區別。此一宣示等於是從總統的高度,肯認了傳領領域不應受到後設之公/私有產權形式而割裂其完整性。

3月30日,行政院召開「原住民族基本法推動會」,筆者以推動會委員身份出席,會議中討論及劃設辦法時,筆者向林全院長說明現今劃設辦法之爭議根源,陳述將傳統領域的定義排除私有土地,不僅會使得原住民族社會有此劃設辦法是否為政治騙局的疑慮,也會違背小英總統的宣示,建議應採取「同意權的行使」和「傳統領域的定義」脫鉤處理的作法。

會議結束前,林全院長發言回應,若能脫鉤處理,在社會共識未能形成之前,避開侵犯私人財產權之虞,同時維持傳統領域定義的完整性,是好的方向,但根據原民會的意見,依照原基法規定,只要是傳統領域,就必須行使同意權,因此兩者要脫鉤有其困難。筆者認為,林全院長此一表示,某種程度是善意的展現,也就是他指出技術上有困難,但是理念上則是肯定脫鉤處理,消解爭議的方向。

2014年作者帶學生在都蘭做傳統領域部落地圖(攝影/官大偉)

▋脫鉤處理的作法不只一種

從總統肯認原住民族傳統領域的完整性,到行政院長同意脫鉤處理的理念,我們接下來要思考的是,如何延續這樣的宣示和善意,在一個多月來所展開之社會對話的基礎上,把劃設辦法往對社會最有利的方向推進,而非將現有辦法版本於立法院審查通過與否,當作顏面之爭的零合遊戲,埋下日後更大的不信任,徒然辜負了總統的宣示和院長的善意。

筆者認為,若有意脫鉤處理,至少有兩條路可以走:

第一,是將劃設辦法中,關於傳統領域僅限於公有土地之相關字眼拿掉,使傳統領域定義不至限縮,至於傳統領域中私人土地上之哪些開發行為需要以及該如何諮商取得原住民族和部落同意,則回歸到《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》中做更細緻的規範。事實上,如何諮商以及何謂同意都可以有很多層次,公有、私有土地上的諮商與取得同意當然可以做不同強度的設計,如此即可不以傷害原住民族傳統領域完整性為代價,化解非原住民社會疑慮。

第二,若考量劃設辦法於立法院之審查在即,來不及和《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》配套處理,則最低限度,應當在劃設辦法之名稱,或是辦法中關於傳統領域之定義的部份,明確界定本辦法定義下之傳統領域,乃是為了在公有土地上行使同意權而劃設之傳統領域,保留在本辦法的定義之外,仍有可能存在位於現今屬於私有土地之原住民族傳統領域的解釋空間,這也是以擱置私有土地之同意權疑慮為前題,為原住民族傳統領域的完整性留下生機。

▋對立法院內政委員會的期待

立法院內政委員會已經將本辦法排入本週之委員會實質進行審查,這是立法部門發揮相對於行政部門之獨立性的時刻,也是不分黨派,展現我國對於原住民族集體權之重視的機會。

行政部門基於避免社會誤解而產生的保守作法或許情有可原,但立法機關若草率審查通過一個用行政命令限縮住民族傳統領域定義、逾越原基法授權的辦法,將會鬧出一個世界級的笑話。相反的,若是在脫鉤處理的方向上要求行政部門限期更正,不僅是延續了小英總統的宣示和林全院長的善意,更是為台灣社會在此爭議上找到一個和解共生的出口。

去年8月,原民會預告的劃設辦法中,對於傳統領域的定義並未區分公有私有,到了今年2月公告的辦法則是排除私有,理由是收集了社會反映意見後進行修改,如果說廣察意見、隨時進行調整,是善治的表現,那麼本週立法院內政委員會的審查,又何嘗不能進一步收納各方看法、做出一個創造歷史的高明決議?筆者相信台灣社會的智慧,也衷心對立法院內政委員會充滿期待。

(作者為政治大學民族學系副教授)

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