圖片來源:CSIS AMTI

南海仲裁案有幾個關鍵性的角色。

其一是菲律賓前總統艾奎諾三世(Benigno Aquino III),他在任時將南海爭議提交國際法庭仲裁,依據他自己的說法,「這不是一個容易的決定!」的確,不是那麼容易!仲裁案提交前夕,艾奎諾三世專程訪美,與歐巴馬總統在白宮會面。根據報導,他此行的目的是要求美國承諾,一旦因為南海爭議而與他國爆發武裝衝突,華盛頓當局應該為菲律賓撐開保護傘,出兵協助。艾奎諾三世理所當然認定美國有義務,因為白宮就是背後的指導者。

美國南海戰略,誰在幕後操刀?

美國的安排十分細緻:仲裁案一送到海牙,就落到國際海洋法法庭日籍法官柳井俊二手裡。這位法官也正是日本新安保法的關鍵推手,他協助首相安倍晉三推動日本的再軍事化,讓美日軍事聯盟成為「亞洲再平衡」政策的先鋒大艦隊。

當然,美國的重返亞洲政策,其用語從早期的「pivoting to Asia」到後來的 「rebalancing to Asia」,美國不管是做為「主軸」或者是「再平衡者」,中國必然是其假想敵,南海則是最具戰略價值的場域。

一整套戰略思維不會憑空而來,從調查、研究、發想到政策的形成,需要時間,需要工作的團隊。在這漫長的過程中,誰是幕後的組織者,誰是執行者?

美國的智庫很多,各有所司,各擅專長,不過,要論及南海這個領域,最有資格說話的,非CSIS莫屬。

CSIS是「戰略暨國際研究中心」(Center for Strategic & International Studies)的簡稱,美國有關南海的調查、研究乃至戰略佈署,基本上由此機構承攬。CSIS近幾年最關鍵的一個計畫就是AMTI,亦即「亞洲海洋透明倡議」(The Asia Maritime Transparency),在其網頁上,南海各個島礁,大大小小,都有明晰衛星圖照,甚至島礁上填海造陸的生成變化,都可一目瞭然。菲律賓向國際法庭提交爭議仲裁,CSIS就在其幕後。

CSIS做為美國大型智庫之一,台灣其實並不陌生。2015年6月初,蔡英文以民進黨總統候選人身分前往美國「應試」,最關鍵的行程,就是由CSIS安排的。蔡英文的答卷,基本上也是在這個機構內完成。關於美國亞洲再平衡的大戰略中,台灣所扮演的角色,蔡英文承諾「持續強化台美軍事合作……繼續成為美國可信賴的夥伴,以確保區域的和平穩定」。與此同時,她當然也提到武器系統的採購並推動與美國的「防恐合作」,「基於共同價值與共同利益,台灣及台灣人民和美國之間在政治、安全、經濟與文化上一直存在特殊的的情誼。」蔡英文強調台灣要成為可信賴的夥伴,但是「台灣不能將這樣的關係視為理所當然。我將確保台灣與美國緊密合作,俾増進雙方的共同利益。」

誰要放棄U型線?

根據哈佛大學甘迺迪政府管理學院教授歐爾霍特(William Overholt)的說法,就美國最核心的外交政策而言,當前是以「反恐戰爭」和「中國的崛起」兩個課題做為重心,雙軌並行。而這也正是所有在美國承擔國安和對外戰略的智庫都要面對的。蔡英文在CSIS的答卷,基本上也反映了當前的需求。

台灣與CSIS還有一個更久遠的因緣:1950年代末到1960年代初期,中央情報局(CIA)派駐在台灣的情報頭子克萊恩(Ray S. Cline),在回到美國後,先是擔任國家情報局的副主任;1973年,克萊恩進入CSIS,擔任研究部門主管。後來,曾經是CIA首腦的老布希競逐總統大位,克萊恩又被延攬為國際政治顧問。在華盛頓,1980年代取得政權的共和黨團隊更是讓情治系統水漲船高,光是1983年,CIA的年度預算就提漲了25%,高達20億美元。與此同時,長期與國安情治系統合作的智庫都雨露均霑,CSIS的規模也在1980年代快速擴張。後來,雖然隨著冷戰的結束,CSIS的建置和任務有所變遷起伏,基本上也都還能夠維持在200位以上專職工作者的規模。

於今,關於熱鍋上的南海問題以及台灣的角色,值得關注的是,早在總統大選之前,CSIS在一篇關於南海問題的分析報告中就提到,某些民進黨內部的人士指出,一旦民進黨在2016年取得政權,台灣對於領土的主張將限縮到已在控制下的島嶼,並且不諱言將放棄標誌歷史主權的U型線主張。(……if the DPP comes to power in 2016, it will confine Taiwan’s territorial claims to islands under its control and explicitly abandon the dashed line. )民進黨如今已是執政黨了,究竟這是黨內那些人的主張?或者,這究竟是不是民進黨當局最終的南海政策?有鑑於CSIS「亞洲海洋透明倡議」的需求,希望能夠有人出來說清楚!

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