一個多月以來,全台各地抗爭不斷,從反服貿到反核四,一連串的「佔領」、「路過」,翻新了抗爭手法,也顛覆了部分人士對集會遊行的原有想像,惟相較於高舉抗爭有理的群眾,也有人視抗議者為「暴民」,要求政府「依法執行公權力」。

就在官員宣示準備採取「預防性羈押」後,5月5日就發生台大學生洪崇晏無預警被便衣警察上銬帶往偵訊的事件,可以想見,未來因為集會遊行而起的警民衝突勢必還會增加,目前正在國會審議的「集會遊行法」修正草案,後續將如何修正,值得進一步觀察。

● 集遊法在保障還是管制集遊?

應該看到,集會遊行是言論自由的主要表現形式,在保障基本人權的基礎上,集遊法的立法意旨首先必須是「保障人民集會、遊行之自由」,然而,集會遊行法卻又是台灣戒嚴體制的遺緒,集遊法於民國77年1月20日公布時的名稱是「動員戡亂時期集會遊行法」,之後才因為動員戡亂時期之終止,於81年7月27日將名稱修正為「集會遊行法」,這是當時國民黨政府為有效控管解嚴後如雨後春筍的各類社會運動,透過其在國會的優勢強行通過的,該法公布施行迄今,僅僅進行過二次修正,最後一次修正已經是整整12年前的事(民國91年6月26日第三次修正公布)。

在集遊法的管制下,過去十年,不僅常見發動集遊的團體與警察衝突,集遊發起人因違反集遊法或妨礙公務遭警方函送法辦的例子,更是屢見不鮮,今年318學運以來,發生在抗議者與警察之間的各種大小衝突,其實早就已經出現在過往歷次的集會遊行中。

過往經驗顯示,集遊法對人民基本權利的箝制打壓,沒有中央政府與地方政府的差別,也不會因為執政者的政黨屬性而有所不同,如果人民對不義政府的反抗已經威脅到執政者的統治基礎,集遊法都有可能成為執政者濫權打壓基本人權的工具。

集遊法最為人批評的就是「事前許可制」,不同於先進國家的報備制,集遊法第9條規定,「室外集會、遊行,應由負責人填具申請書,載明左列事項,於六日前向主管機關申請許可。」即便真如警政機關所言,只有比例極低的集遊申請不被核准,(民進黨籍台南縣長蘇煥智曾以「恐將影響交通」為由,拒絕台南縣教師會於97年3月8日在新營市集會遊行的申請;國民黨籍台北市長郝龍斌也曾以國慶日典禮籌備為由,不同意全國教師會於97年9月28日在教育部定點集會的申請。)此一許可制的設計,就已足夠讓集會遊行的發起團體未戰先衰,原因無他,因為有許多集會遊行的目的,正在於喚起群眾共同挑戰執政當局不合理的政策與制度,然而他們竟然要向代表國家機器的警察事前提出申請,這實無異於被迫向原先要挑戰的執政者屈服。

除此之外,集遊法相關條文還賦予警察高度裁量空間,使得警察人員可以輕易警告、制止或命令集遊解散,警察濫權的結果直接導致二種常見情況:要不是受制於警察的權力行使,使本來應該充滿對抗性的集遊變成行禮如儀的自強活動;就是堅持異議與抗議本質,最終落得被起訴的下場。從這個角度看來,原本應該「保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行」的集會遊行法,反而成為戕害人民集會自由的惡法。

● 集會遊行是弱勢者發聲的重要形式

318學運以來的大規模群眾抗爭,或許讓人有集會遊行都是動輒萬人以上規模的錯覺,事實上,申請集會遊行更多的是弱勢者與異議團體,比起政商集團臭不可聞的密室協商與明目張膽的利益交換,集會遊行就是底層人民表達意見最常用的方式,就這個脈絡來說,限縮集會遊行,不僅是打壓基本人權的問題而已,更無異等於封鎖弱勢者的公共發聲。

尤有甚者,相較於處理政治性集會遊行的寬鬆,不分藍綠的執政者對由弱勢團體發起的集會遊行,卻每每不假辭色地維護起公權力來,精確地說,深受集遊法箝制與管制的,其實正是必須透過集會遊行表達意見的社會弱勢族群與異議團體,這從過去幾年統治者毫不手軟地打壓樂生病友、公娼、三鶯部落、勞工、同志和環保團體,以及因違反集遊法遭起訴的大多為社運人士,不難得到證實。

以2011年11月因聲援「新店十四張受迫遷戶」被一審判決有罪的江一豪為例,可以清楚看到集遊法相關規定確實限制了人民的集會自由,至於警方對弱勢者的執法動作更已超出合理性與必要性的程度。

本案經江一豪上訴後,新北地方法院已於4月30日撤銷原判決,改判江一豪無罪,茲節錄無罪之主要理由如下,集遊法是否必須修正,實不言可喻。

    一、本案集會活動所在地之警察分局為新北市政府警察局海山分局(下稱海山分局),依集會遊行法第3 條、第25條規定,有權予以警告、制止、命令解散者為主管機關海山分局之分局長。主管機關不得將此法定權限任意授權其他單位行使。然而海山分局之分局長竟事前概括授權海山派出所之所長,由其決定是否予以舉牌警告、制止、命令解散,難認係合法有效之行政處分。

    二、本次集會雖然未經許可,可能造成其他民眾些許不便,然警方於當日下午2 時55分許至同日下午3時許第1次舉牌「警告、行為違法」時,新店區十四張自救會之成員甫到現場,陳情群眾在場秩序良好,且依員警及新北市政府人員引導前往新北市政府西門噴水池前集結,民眾或坐或站,並未佔用道路,則警方第一次舉牌「警告」之妥當性實值商榷。嗣陳情群眾在場,安靜聆聽江一豪等人發言,亦未妨害他人或公共秩序,警方相隔僅約5分鐘許,即迅速進行第2次舉牌「警告」,該舉牌「警告」之妥當性,亦有可疑。嗣陳情群眾經由江一豪、洪仁鐘引導,呼喊口號、歌唱並依序發言,雖因未獲回應,為與市長對話,欲往前移動進入新北市政府,而與員警產生肢體接觸擠碰、推擠,然現場群眾人數僅約50人,其中不乏老人及孕婦,相較於警方部署之優勢警力,陳情群眾始終未能衝破警方人牆,亦無員警受傷,足見現場警方部署優勢警力,已足以充分掌控現場秩序及安全,而無任何明顯且立即之危險發生,此等不便應在民主社會人民所得忍受之範圍內,國家應予尊重,給予其等表達意見之最大自由空間。然警方在群眾甫聚集時,即密接的為警告、命令解散及制止等處分,未衡量限制人民集會自由與影響社會秩序之比例性,違反比例原則。

    三、被告等人於100年11月28日前往集會抗議時,距離新北市政府發文要求新店區十四張居民應於100 年11月30日前自行拆除遷移,否則將於100 年12月1 日起,依法強制拆除之時間均已十分迫近,被告等人如不立即舉行集會,恐無法表達其等訴求,若仍苛求被告等人事先申請主管機關許可,乃係以法律課予人民事實上難以遵守之義務,而與憲法保障人民集會自由及司法院釋字第445號關於「許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地」的解釋意旨有違。

● 集遊法修法成為政壇照妖鏡

十多年來,國、民兩黨輪流在執政時高舉捍衛公權力的旗幟,在野時又大聲疾呼地要求修改集遊法,悲哀的是,從前次修正以來,已歷經整整4屆國會,集遊法卻連一個字也沒有修正。

是的,集遊法的修正,已經成為一面照妖鏡,藍綠政客無所遁形。

現在深陷群眾抗議的馬英九,在台北市長任內對於當時的紅衫軍集會,曾經高喊「集會遊行法首要保障個人言論自由,其次才是維護社會秩序」,並將集遊法從「許可制」改為「報備制」列為總統大選政見,還曾推動「兩公約施行法」之立法,用以證明其維護人權的決心,試問,馬政府此刻究竟要以什麼態度面對集遊法修法?

至於現在高喊保障基本人權的民進黨要員,在擁有政權時也說過「惡法亦法」、「整頓治安從街頭做起」的話,2007年,民進黨對待「樂生院」抗議事件的執法也曾引起許多批評,2008年民進黨下野後,針對執政八年卻未能促成集遊法修法,蔡英文還曾公開道歉。同樣請問,未來或有重新執政可能的民進黨,對於集遊法修法,又是個什麼態度?

誠如所見,反服貿與反核四的抗爭,不僅衝擊馬江政府的統治正當性,就連民進黨也有被邊緣化的危機,兩黨要重拾人民的信任,或可在釋字第718號解釋宣告集會遊行法「緊急及偶發性集會」採許可制違憲的基礎上,一併檢討集遊法中其他限縮基本人權的條文,並儘快完成修正。

國、民兩黨是要嚴肅面對集遊法的問題,或者,繼續虛應故事、行禮如儀,就讓我們拭目以待。

(作者為NGO工作者)

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教育工作者,關注教育、階級與政治議題,面對強調競爭與績效的社會氛圍,嘗試以左翼的、公共化的觀點開拓教育視野,始終相信,教育還是改變台灣的關鍵。
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