林益仁:當原住民傳統領域和私人土地衝突,怎麼辦?

2017/02/24

天下資料,黃建賓攝。

台灣的原住民族傳統領域劃設起於2002年,是在陳水扁前總統「新夥伴關係」精神的政策下推動。經過了15個年頭,劃設的工作雖然進度有快有慢,主導有官方或是民間,方法也各自有別,但總之並未停頓。然而,包括原住民在內,整個台灣社會始終都還是納悶為何一直劃,卻總是無法完成。

事實上,關鍵原因正在於:縱然各原住民族確有關切的群組進行相關工作,但是這些劃設的內容,始終沒有得到各原住民族內部一致的共識,以及國家法律制度上的承認。所以,這次原民會公告的傳統領域劃設辦法,正是針對此一關鍵提出一個法制化的流程,期待這個流程走完後,原住民族群與部落得以確立他們各自的傳統領域範圍,以便行使原住民族基本法所保障原住民族土地的不同權利。

但是,最近這個劃設辦法的公告不但沒有贏得掌聲,更引發原住民族普遍的不滿,至今還有原住民族團體在凱道埋鍋造飯,力圖抗爭。為什麼呢?其中,關鍵就在於在這個公告辦法中,原民會明定「原住民族傳統領域的範圍排除私有土地」,這個做法引起極大反彈。

▋昔日的傳統領域、現今的私有財產

從原住民族發展的歷史角度來看,傳統領域是遠在漢人來台之前,甚至在私有財產權的概念進入台灣之前就已形成。它是原住民族在千百年來的遷徙過程中,建立起來的土地認同及歷史家園的總體記憶,是他們文化的國土,更是整個族群之所以自我認定的存在性根源。

更重要的是,這種傳統領域的土地觀念並非建立在私有財產權的理解上,反倒是一種「共有性」(common)的土地資源使用權利。它的實踐精神較傾向分享、協商、社會共和與包容性,跟私有財產權強調的個人性與排他性有根本上的差異。在理論與實踐上,原住民的傳統領域範圍有可能容納與肯認私有財產的存在,反之則很難。

問題是,如果這個傳統領域因為後來才建立的私人財產權必須受到憲法保障,而遭到排除,這不僅造成原住民族傳統領域的零碎化,更失去了日後原住民族與私人地主協商和解、創造社會共和的可能性,只是徒然升高各式各樣的社會衝突與對立。排除私有地於傳統領域之外,明顯是為了維護某些個別私人的權益,但卻傷害另一群人的集體權益。

這個決定放在主管原住民權益的原民會的權責來看是相當不智的做法,對於台灣社會整體發展、落實蔡英文總統的和解共生原民政策也是相當不利的。就算是目前衝突的硝煙有可能減少,也將埋下未來更大衝突的種子,不僅減損總統向原住民道歉的誠意,亦遠非社會國家之福。

而造成問題的,是社會溝通的方式與時間都不對與不足,更是對於傳統領域是「共有財」(common property)的認識不夠,不理解分享、包容與共榮的精神,也未能向主流社會有效解釋。

▋溝通、調解的可能

2月23日,總統府在此議題日漸激化、並要求原民會主委下台的憤怒情緒下,透過發言人指出:

原民會按照《原住民族基本法》第21條規定發布的劃設辦法,將陸續公告總面積達80萬公頃(約1/4個台灣)、與公有土地重疊的傳統領域,從0到80萬公頃,這是原住民族基本法實施12年來,傳統領域法制作業一大進展,是原住民族土地邁出歷史正義與轉型正義的第一步。

……對於原住民族傳統領域,有些人還有不同的意見;府方認為,應該透過總統府召開的原轉會,作為最重要的對話機制,總統會與各族推舉出的委員持續展開對話,歡迎族人表達多元的意見,而總統向原住民族道歉時宣示的誠意和決心,從來沒有改變。(轉引自蘋果日報

筆者認為,總統府發言透露出可以進一步溝通與對話的可能性。其中,主要的機制之一就是設立在總統府的「原住民族轉型正義與歷史正義委員會」,這是由各個原住民族由下而上所推舉的代表所組成的委員會,理應比原民會具備更高的民意基礎。如果當前各族群對於傳統領域劃設有不同意見,應該透過族群委員廣納之後,在總統親任召集人的會議上充分表達,這樣一來,較有機會面對當前的爭端,找到解決問題的可能性與共識。

▋是「在公有地劃設傳統領域」,還是「傳統領域劃設時排除私有地」?

值得一提的是,總統府發言內容中提及,目前的重點在於處理政府直接可以決策的公有地中的傳統領域,據統計是有80萬公頃之多。那麼在辦法中,應該可以更明確地修改成是劃設「公有地中的原住民族傳統領域」,而不是「原住民族傳統領域排除私有地」。

的確,這兩種做法在意義上是大有不同的。前者留有空間,逐步透過社會溝通化解原住民族傳統領域,以及私有地主之間在土地利用上的歧見與共和的可能性,但是後者確實就是獨厚私人地主,直接損害原住民族的集體土地權利。

如果總統府的發言是針對目前的公有地傳統領域,以此作為轉型正義的第一步,筆者是贊成的。那麼,就請先擱置「傳統領域排除私有地」的文字,繼續在社會中尋求更多的對話與和解吧!這樣,也較能符合蔡總統在道歉文中使用泰雅族Sbalay的和解共生的意涵。

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