【投書】蔡明翰:政務官下台,就是負責任了嗎?

2017/08/05

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政務官下台,就是負責任了嗎?不是的。政務官及民代在每個議題歷來所持的立場與理由,都會在公民社會留下紀錄,不斷受到回顧與檢視。同時,在體制面也要打造能為政務官及民代撐腰的環境,強化「不以黨意為依歸」的決策可能。

今年7月,立法院審查「前瞻基礎建設特別條例」,針對究責條款有沒有辦法追究到政務官的責任、或者只能處罰到執行單位的小小公務員,進行了一番討論。立法委員李俊俋說「如果縣長時期做錯,現在變部長,難道要部長下台?」,可見政務人員若要為政策負責,「下台」是一種雖直觀、但不切實際的方式。

▋有權力就有責任

過去威權時期「以黨領政」的體制,執政黨(或國會多數黨)的政策難見到外部檢討,更難見到政務官為此負責。但今天,公民參與、公民審議的風氣逐漸成形。「贏者全拿」的多數黨,在以全民未來作賭注的過程中,若承襲過去的傳統、不顧來自民間的警告,那麼最後不論是賭贏或賭輸,都以「政務人員已離開崗位」收場,從公民及公務員的角度來看,似乎不符某種原則。

在真實世界裡,行政部門的政務官,以及立法部門的民意代表,面對各種議題採取的行動,不可能絲毫不受政黨政治影響。相對於政府內部的常任文官(事務官),政務官及民代可說是「流水官」,在任時有權力決定政策方向,離開時又不帶走一片雲彩,留下爛攤子給事務官及基層執行人員收拾善後。

如果他們的權力來源是「顏色對了」,則其權力和責任有很大一部分要回歸到政黨身上。如果他們的權力來源是非正式的「群眾支持」、「個人聲望」,則探討其權力和責任時,仍要檢視其作政治決策的考量因素,是否與整體社群的利益一致。

▋民主制度下的國家權力

在民主政體中,國家(或政府)擁有的強制力,是由人民經過一定程序賦予的,背後也蘊涵非正式的社群意識。這並不表示國家權力必須把利益平均分配給每個人民,而是國家權力運作的方式必須經過社群的討論、不能超越非正式的社會權力。

政黨之所以能成為執政黨或多數黨,固然經過一定的法定選舉程序。但政黨握有國家權力時,周邊的環境未必能促進他們的所作所為,順從於非正式的社會權力之下。

舉例而言,競選期間標榜多元價值並獲得大多數選民支持的政黨,在全面執政後,政黨可能轉身努力鞏固自身地位,而忽視少數人的權利、拔除新興政黨的資源、以經濟力量收買其他政黨的支持者,甚至有可能在黨內殺雞儆猴,使黨內同志之言行更趨一致。不論是現在或過去,我們都看到,處於「贏者全拿」地位的政黨,他們所處的環境,沒有辦法阻止他們這樣做。

▋黨紀不是全有全無

現今,「黨意立委」一詞已經充滿負面形象。我們也不難想像未來出現「黨意縣市長」、「黨意政務官」等詞彙,象徵著掌權者凌駕於(該地區、該領域的)公民社會集體意識之上。我們看到有縣市首長一邊反對某計畫、一邊又推動同一個計畫,以為能同時符合黨意及民意;也看到有政黨意圖以開除不分區立委黨籍的方式,讓國會議長換人來當。如果政務官及民代不一定要遵從黨的意志,而是回歸非正式的社群意願,會不會對社會是更好的?

首先,被延攬為不分區立委的社會賢達,若被開除黨籍,一定要失去國會議員的身分嗎?民眾在投下不分區立委的政黨票時,難道沒有參考政黨開出的不分區名單?(或許政黨真的以為沒有,所以才敢讓排在不分區第一名的「食安立委」移駕到外交國防委員會。)

再來,當執政黨一再使用執政資源為政策辯護時,有採用來自文官體系的論述嗎?在這些崗位累積知識經驗的公務員,收到來自高高層幾個淺薄的字,或是毫無內容的標語口號,難道不會覺得整個機關被踐踏在腳下嗎?自己機關的首長,對更高層有理說不清,難道不會嚴重打擊公務機關的士氣嗎?(或許政黨真的以為不會,所以才會一直傳播缺乏內容的宣傳圖。)

▋系統性檢視政治人物的決策

因此,在這裡拋出一些淺見,希望未來能有更多人討論:

一、不分區立委在就職後喪失其所屬政黨黨籍者,不能一律直接喪失立委資格。期待藉此能使不分區立委更有心力堅守背後的價值,削弱政黨「殺雞儆猴」祭出黨紀的效果與心理壓力,適度維護民眾對不分區名單背後價值的肯定。

二、政務官遇到文官體系意見與政黨意志不相容時,有機會對外說明其抉擇理由,留下資料給關心此案的民眾公評。期望能藉此強化文官體系向上提交真實論述的動機,削弱「以黨領政」封閉決策的擅斷心態與負面影響,適度保障民眾享受文官體系集體智慧帶來的成果。

三、個人實力色彩較濃厚的地方民代及民選首長,比較不會懼怕黨紀處分,但其政策與政黨意志不一致時,仍應盡可能對外說明理由,幫助選民理解其立論及價值取捨,適度帶動社群討論未來共同走向。

四、各項議案資料於結案後應該公開,包含相關人員在其中的態度與行動,促進類似「立委投票指南」的工具普及化,讓公民可以系統性全面檢視民代或政務官歷來所作的決定及理由,不隨著時間與風向被淡忘。

五、國會及地方選舉相關制度設計,須有利於新興小黨的養成,不能獨利於既有大黨。既有大黨未必比較不好,但相關制度必須幫助新興政黨跨越門檻,與既有政黨一同競爭。

▋文官體系內部的改造

公務機關長久以來不鼓勵提出不同意見,也缺乏討論風氣。久而久之,執政黨或民意代表也認為公務員只會順著長官的意思,進而對文官體系提出的意見充滿不信任。

若配合上述各點的作法,削弱「以黨領政」封閉決策的效果,同時讓公民有更多機會全面檢視政務官的抉擇,產生「每個決定都不會被輕易遺忘」的壓力時,相信政務官會有更強的動機、更實在的後盾,敢於採納文官體系專業崗位的真實聲音,形成讓公務機關產出更多真實報告與務實政策的正向回饋,更達成政務官與事務官共同造福整體社會的成就。

(作者為台灣公務革新力量聯盟發起人之一)

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