【投書】林春元:採礦權不當展限,山林生態與原住民權益何在?

2017/03/30

秀林鄉的亞洲水泥廠。photo credit: diving Green@flickr, CC BY-NC-ND 2.0

經濟部在3月14日礦業法修法前夕,火速通過核發亞洲水泥新城山礦區採礦權。這個處分不僅讓台灣自然環境持續受到大規模破壞,也持續侵害太魯閣族人居住權、家庭權與文化權,違反環境影響評估法、原住民族基本法(以下簡稱「原基法」)、還有公民政治權利公約與經濟社會文化權利公約施行法(以下簡稱「兩人權公約施行法」)。

▋不良立法與惡質企業聯手下的亞泥新城礦區

1980年代,遠嫁日本的太魯閣族女士田春綢回到家鄉,卻發現自己和族人朋友的土地已經被亞洲水泥公司(以下簡稱「亞泥」)佔據且破壞,沒有人知道這樣的事情怎麼發生的。田女士與其夫婿展開調查,才揭露了太魯閣族的山林土地是如何在政府與企業的操作下被奪走的。

當時台灣經濟政策以出口為導向,水泥成為政府極力支持的外銷產業之一,政府並且積極協助亞洲水泥與台灣水泥公司在各地設廠,甚至制定法律鼓勵、配合水泥業的發展,礦業法即是產物之一。當時的《山地保留地辦法》將這片地區劃成山地保留地,太魯閣族人未能登記土地所有權,只擁有地上權及耕作權,必須連續耕作10年(後來改為5年)才能取得所有權。同時的《原住民保留地開發管理辦法》第17條規定,自用耕作滿5年可以申請移轉登記為所有人。保留地不能轉讓給漢人,但卻另規定為了礦業與土石開發等因素,漢人可以承租利用。

亞泥於是在1973年著手於新城設廠。據記載,當時亞泥召開「土地協調會」,向族人協調租用9年。土地協調會的翻譯是太魯閣族人不懂的阿美族語,當時參加的地主們從來沒有被告知,依礦業法的規定,9年的租約可以無限期延展。更令人訝異的是,隔年亞泥竟然取得全部地主的土地權利拋棄書。田女士花了一年的時間走遍戶政、地政機關,找出還留存的拋棄書,上面均有簽字。然而,沒有族人記得自己曾經簽過這份拋棄書。事實上,當時許多的地主並不會寫字,況且270筆拋棄書簽名的字跡幾乎如出一轍。太魯閣的美麗山林,原屬於太魯閣族人安身立命的土地,就在不良的礦業法與怠慢的政府機關、惡質企業的聯手下,成為亞泥賺取暴利的廠址。

由於礦權的核准是在太魯閣設立國家公園(1986年)之前,當時也尚未有原住民族基本法的限制,亞洲水泥就這樣持續佔有土地、破壞山林半世紀。更可怕的是,礦業法允許採礦權不限次數地延展,每次以20年為限,不需重新核定礦業用地。環保署更在2000年指出,礦業用地續租案如屬延續租用,而無變動與擴大情形,無須實施環境影響評估。部分立法委員注意到相關議題,將礦業法修正排入本會期議程,並且通過提案要求經濟部半年內暫停核可礦權延展。沒想到亞泥於去年11月25日提出的礦業權展限申請,經濟部竟然史無前例快速地在3.5個月通過,讓亞泥可以持續破壞山林、佔有原住民土地20年。

▋經濟部應撤銷違法的展限處分

儘管亞泥與經濟部都聲明是依法行政作成展限處分,但實際上已經違反眾多法律,屬於違法處分,並對於公益與人權有重大侵害,應立即撤銷。

首先,亞泥新城礦區的開採從未進行環境影響評估。「礦區續租免經環評」的規定,應該限於已經申請過環境影響評估的礦區,原因是已經過環評核可的礦區如果沒有擴大或變動,即無再進行環評之必要。問題是,新城礦區從未進行環境影響評估,又可以無限展限,無疑合法化過去的環境破壞,並且完全放手讓未來的破壞繼續。請問這可能符合《環境影響評估法》的意旨嗎?環評法第5條規定,採礦之開發行為對環境有不良影響之虞者,應進行環境影響評估;第4條規定所謂「開發行為」包括行為「完成後之使用」。何況新城礦區位在環境敏感地帶,又屬於超大規模的開發行為,怎可成為法律化外之地?

其次,亞泥新城礦區的展限違反《原基法》與《兩人權公約施行法》之規定。亞泥礦區原本屬於太魯閣族的土地,屬於原住民傳統領域與部落,依照《原基法》第21條,其開發應該要經過原住民族的同意。亞泥設置廠區時因為法制不全而不當取得原住民族的土地,造成對原住民族的不正壓迫。如果《原基法》通過後仍不能要求亞泥礦權需經太魯閣族的諮商同意才可展限,將使原基法成為空談,更是對原住民族再次的剝奪與傷害。

再者,台灣於2009年納入兩個重要的人權公約,保障人民適足居住權、隱私家庭權與文化權。《經濟社會文化權利公約》第11條保障人民適足居住權,包括土地不受政府與企業不當之剝奪侵害的權利。同公約第17條則保障隱私及家庭權,人權事務委員會在Hopu and Bessert v. France一案中指出,祖先墓地是原住民與祖先及家庭的重要連結,政府若許可在傳統領域的大型開發行為,則侵害原住民族的家庭權。在《公民政治權利公約》的第12號一般性意見(General Comment)中指出,山區或自然資源的開發特別容易影響原住民族居住環境,威脅其傳統文化、習俗與價值保存。亞泥的開採數十年來已經造成太魯閣族文化流失,經濟部不僅沒有因此及早廢止亞泥採礦權,竟然還協助其展限,讓其繼續侵害太魯閣族居住權、家庭權與文化權,是對於人權公約的重大違反。

經濟部的展限處分違反眾多法律,對於公益與人權有所危害,亞泥過去不正取得礦權,也無行政程序法119條信賴值得保護之情形。請經濟部依據行政程序法117條,撤銷亞泥之展限許可!

(作者為中原大學財經法律學系專任助理教授)

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