【投書】林昭禎:勞保年金改革的「三公四不義」,請釐清真相、積極轉型!

2017/03/16

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年金改革之火燒了大半年,直到國是會議前蔡政府才端出方案,最大的特色是將各職業別的提撥費率、延後退休年齡,與平均薪資採計期統一,並提出調降公教人員所得替代率之主張(詳表一),以扭轉社會長久以來「專拿勞工開刀」的年金改革印象。而勞動部也同時發澄清稿,強調勞保年金制的改革,並無媒體所言「多繳、少領、晚退」情事。

然而這個號稱經團結社會模式所激盪出的方案,卻引發「八百壯士日日圍城」,對勞工而言不但「繳多領少」,更有「三公四不義」之問題。為何官民認知差距如此之大?這必須先瞭解勞工的老年經濟安全狀況,才知道勞保年金的改革亟需當局進行「轉型正義」。

表一:蔡政府國是會議前公佈之年金改革方案

適用對象繳費費率延後退休年齡平均薪資採計期調降所得替代率基金延長年限
勞保9.5%逐步增加,最高至18%65歲由5年逐步增加至15年116年延至125年 (9年)
公務員12%逐步增加,最高至18%60歲延至65歲逐年延長一年,最後至15年「本俸兩倍」年資35年降至60%;年資30年降至52.5%;年資25年降至45%120年延至133年 (13年)
教師12%逐步增加,最高至18%60歲延至65歲逐年延長一年,最後至15年「本俸兩倍」年資35年降至60%;年資30年降至52.5%;年資25年降至45%119年延至132年 (13年)

資料來源:作者自行整理

▋勞工的老年經濟安全真相

勞工的老年經濟安全機制,除了個人儲蓄外,就制度面來說可分為兩層,一是勞基法的退休金,另一則是勞保的老年給付。由於勞基法退休金是雇主責任,不論新舊制均由老闆負責提撥,無涉政府財務,故此次年金改革,勞工的部分主要以勞保為對象。

根據勞保局的統計,截至民國105年4月,共有78萬餘人領取勞保年金,平均月領16,000多元,92.49%集中在5,000至25,000元間,超過30,000元者僅2.02%(詳表二)。其中領取金額在15,000元以下者佔了40.45%,這表示領取勞保年金者中,有4成的人所得比台北市低收入戶審查資格(平均15,162元/月)還低,顯見勞工老年經濟安全之貧弱。

表二:勞保年金給付領取金額分佈(單位:人)

領取金額全體受僱勞工職業勞工
5,000元以下9,254
(1.18%)
7,4461,601
5,001-10,000元108,441
(13.85%)
43,82357,089
10,001-15,000元199,047
(25.42%)
65,421124,903
15,001-20,000元267,431
(34.16%)
90,078172,015
20,001-25,000元149,244
(19.06%)
64,59782,378
25,001-30,000元33,661
(4.3%)
24,3828,772
30,001-35,000元13,176
(1.68%)
12,205828
35,001-40,000元2,604
(0.33%)
2,50657
40,000元以上115
(0.01%)
1045
合計782,973
(100.00%)
310,562447,648
平均領取金額16,323元17,226元15,874元

資料來源:勞保局(註:以105年4月底勞保老年年金核付78萬2,973人統計分析)

據此,當勞保提撥費率持續上調,而平均薪資採計期由現今的5年拉長至15年時,是否真如勞動部所言,並無「多繳、少領、晚退」情事?

▋現階段改革方案之衝擊

社會保險的目的,在於透過互助,達到全民共享基礎保障。因此我們絕對支持追求永續經營、能讓年輕人也享受到的年金改革;但不認同為了減少批評,而進行刻意的粉飾。

1.調費率,怎麼可能不多繳?

勞動部表示,本次改革草案有關費率調整,是逐年調升0.5%,當費率達12%時將加以評估,如經檢討且精算未來20年保險基金餘額不足以支應,才會每年繼續調升1%至上限18%。

但從勞動部公佈的精算報告,不論是民國100年或104年版均指出,勞保平衡費率須達27%以上。事實上,民國100年至104年期間,勞保費率已開始調升,但精算結果,保費收入不足支出年度、基金出現負值時間均不變,可知由於嬰兒潮世代開始步入退休之列,近10年間請領人數非但持續增加,還將超越以往。

因之,若要凍漲費率,除非大幅提高基金投資報酬率,且降低年金給付成數。再者根據年改會提供的資料,此番改革僅能讓基金延壽9年,可知如想要制度永續,有可能不繼續提高費率嗎? 

2.未降給付率,就不會「少領」?

勞動部說勞保年金給付之年資給付率,仍維持現制1.55%,並未作調整。至延長投保薪資採計期間部分,已領取年金者給付金額不變;尚未領取年金者,因繼續加保可同步累積最高投保薪資期間,給付權益不受影響。但,真是這樣嗎?

投保薪資通常會隨著調薪而成長,因此當平均薪資採計期由5年增加至15年,由於含括時間拉長,薪水不一定都在高點,所以平均薪資就會降低。以民國104年的勞保精算報告第39頁的估算說明,當時符合請領條件者若年齡在55~65歲間,103年之平均薪資35,832元,當採計期為5年時,投保薪資比率為96%,此後每拉長一年,投保薪資比就下降2%。可見只要投保薪資採計期拉長,平均薪資就會調降。故平均薪資採計期從現制的60個月拉長至180個月,給付金額難道不會縮水?

3.操弄世代,擴大基金風險

勞動部表示,本次勞保年金改革是先進行必要性的制度微調,之後每5到10年將定期檢討,讓制度永續、世代共享。但經評估現在這個方案僅能讓勞保基金多活9年,將破產年限由116年延至125年,那麼45歲以下的勞工該怎麼辦?

蔡英文總統說:「這一代人的犧牲,是為了下一代」,若依當前的方案看,此言並不正確。因為原本116年可能破產的基金延壽9年,只是讓退休領不到錢的年齡,由目前之54歲往後移至45歲以下者,反倒是已退休者可多領數載的年金,同時將改革壓力拖到下一任總統身上。

我國的勞工保險絕對是「便宜又大碗」,拜確定給付(Defined-Benefit)及隨收隨付(Pay as you go)制之賜,政府將精算所需支付的退休金,以「隨收隨付」原則,把在職者繳交的保費,用做給付退休者之養老金,藉以調降勞保之提撥費率與提撥期間。不過這種以代間移轉達到平衡的操作方式,在人口結構發生變化、或是同一世代大量退休時,將立即對退休基金造成財務壓力。

但由於勞保是強制納保,因此只要不斷有人加入,即便有少子化及高齡化的威脅,只會減少給付,基金不致破產。但在當局強調基金有龐大的潛藏債務、恐導致年輕人日後領不到錢的情況下,反而讓擔心勞保破產的人趕著辦退休。現在單台北市,每天在勞保局現場掛號申退者就超過2,000人。如此除了加速基金流失外,「預言」也可能意外成真。

年金問題既是歷史共業,後果也由所有的人承擔,所以讓百姓都能享有基本的老年經濟安全保障,是執政者不可迴避之責任。以此要件檢視蔡政府的勞保年金改革方案,一言以蔽之,這是個「三公四不義」的主張,表面上雖拉齊公教勞的給付條件,卻未提供勞工「地板保障」,不負責且債延子孫。

▋「三公四不義」的改革方案

觀諸先進國家改革年金之作法,不外開源與節流並行。開源即增加基金收入,有提高費率與投資報酬率兩種;節流則靠減少支出,不外調降給付率、延後請領,抑或拉長平均薪資採計期等方式。但減少年金給付的同時,一般仍會考量提供最基本的保障,並調整年金算式中不合理之處,同時鼓勵行有餘力者增加儲蓄或購買私人年金,以建構多層次的老年經濟安全。

據此原則評估蔡政府的年金改革方案,明顯有「三公平」與「四不義」之處。

所謂「三公平」即:1.年金提撥費率,公教勞都拉到18%。2.延後退休年齡均為65歲。3.計算給付的平均薪資採計期,也都增加至15年,讓各職業別之請領條件統一。

不過比對各方案之內容後,即發現對勞工有「四不義」之處,包括:1.「缺地板」,勞工沒有最低給付保障,可能成為下流老人;2.投保薪資「天花板」,無法反應真實所得替代率。3.「不負責」,放任勞資自行承擔勞保財務缺口。4.「債延子孫」,改革僅使勞保基金延壽9年,只是讓領不到年金的勞工,由現年54歲降至45歲以下者。

面對不公義,總不能讓問題拖下去,該以什麼樣的「轉型正義」措施加以改變? 

▋勞保年金之「轉型正義」對策

有鑑於勞保年金的「四不義」,吾人以為政府有責任「設地板」、掀「天花板」;挹注基金,並建構年金防火牆:

1.設地板

社會保險就是集眾人之力,以互助的方式,降低生活中之各類風險。因此為避免老後貧窮,年金應具備保障基本所得功能。

民國105年法定最低生活費是每人每月10,290元,然目前領取勞保年金者中,有15.03%在10,000元以下,這群人顯然有淪為「下流老人」之危機。所以若能從統合社會福利之觀點著手,為勞保年金「設地板」,除可避免老後貧窮問題,並能減少低收入戶救濟支出。

但適用「地板」的弱勢勞工,應以何標準界定之?由於低技能之基層勞工在全球化時代最易被取代,累積年資不易且低薪,因此極需基本老年經濟安全保障。加上民國107年起延後退休年齡就要上路,單靠失業保險,難以協助他們撐到可領減額年金之門檻。所以筆者認為,凡是工作超過25年者,就應保障年金最低領取金額。而且金額不應低於「法定最低生活費」,如此政府便能勻支各縣市補助低收入戶之部分預算,用於挹注勞保基金,既能保障弱勢老人,又能讓勞保永續運作,降低世代對立危機。

2.掀天花板

同樣有投保薪資上限,但公教是以本俸的2倍計算年金,雖說公教本俸最高53,075元,不過勞保僅45,800元。

由於薪水超過45,800元的勞工只能以「天花板」數額納保,所以請領年金時便以此計算平均薪資,如此將導致年金所得替代率失真。根據勞工「個人帳戶」提撥統計顯示,目前薪資超過投保薪資上限45,800元的勞工有133萬5千餘人,佔勞保被保險人的13.14%,這也是被拉低保障的一群人。為使老年經濟安全制度更切合實情,有必要適時「掀頂」,以增強勞工抵禦老後貧窮之能力。

3.持續挹注勞保基金

年金改革過程中,大都以「一致性」作為評量各職業別機制設計是否衡平的標準,若從「政府負最終責任」這點來看,各類社會保險中只有公教保及農保因財務問題而曾享國庫撥補

以1985年開辦的農保為例,由於財務虧損國庫依法撥補,截至2011年底共1,303億元;至於公教保,根據年改會的資料,國庫是為彌補1999年5月30日由「確定給付制」改「確定提撥制」所產生之虧損,由於此後基金盈虧由被保險人自負,所以國庫協助補平之前的缺口,共需撥補4,856億元。

儘管勞保不時有財務破產傳聞,但60多年來持續運作,直至2008年由「一次金」改「年金」,因加大財務負擔,所以修訂《勞保條例》時,立院曾附帶決議:「行政院應於勞保年金制度實施前,清算勞保潛藏債務總額,建請自2009年起分10年平均編列預撥補。」故而江宜樺院長在民國102年的改革方案中承諾撥補,可惜隨著政府改組被淡忘了。

由於嬰兒潮世代已陸續達到65歲,屆齡退休之際,勞保雖持續調高費率,但精算報告顯示,此舉對降低潛藏債務成效有限,故極需將「政府負最終責任」入法。106年1月11日舉行「十大全國性工會」年金座談,陳建仁副總統當場承諾,每年撥補200億元挹注勞保基金,在此大膽建請當局儘速實現,以防擠退潮傷及基金安全。

4.鼓勵建構年金防火牆

建構老年經濟安全制度,不單是政府或雇主的責任,個人也有「積穀防飢」的義務。但因薪資成長停滯,幾乎讓人忘了自我儲蓄這事,甚至誤以為放在勞基法「個人帳戶」中的退休金也可能不保,因此不願自行提撥,深恐日後領不回來。

未來除有必要使勞工瞭解,「個人帳戶」的安全度不亞於銀行、郵局外,更應積極鼓勵行有餘力者建構年金防火牆,諸如:提供減稅誘因,獎勵自行對「個人帳戶」提撥者,或購買私人年金者,甚至搭配修法提高「個人帳戶」的提撥上限,以強化自我儲蓄功能。

5.提振基金收益率

民國104年的勞保精算報告指出,受到全球金融風暴影響,過去10年勞保基金的平均收益率為3.51%,最近5年則提高至3.86%,因此預估未來基金年平均收益率可達3.50%±0.5%。

雖然勞保基金的獲利高於定存,但若是與其他保險基金收益相比仍顯不足,此係受制於太過防弊的投資規範,以致基金操作保守。日後除可放寬投資標的外,並可將勞動基金運用局法人化,以招募專業經理人提高收益,進而降低老化衝擊,讓年輕人也領得到。

年金危機要靠世代合作共同解決,無須趁亂製造社會對立,強烈建議當局即刻對勞保基金進行撥補,先以身作則,自然點燃改革成功的引信。

(作者為國家政策研究基金會副研究員)

     

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