【投書】瑪達拉.達努巴克:從轉型正義看傳統領域劃設爭議──維護原住民傳統領域的完整性,讓道歉文走出總統府!

2017/03/06

圖片來源:典藏台灣,CC BY-NC-ND 2.0

2月14日,就在二二八和平紀念日的這個月,行政院原住民族委員會公佈了《原住民族土地劃設辦法》。這是繼2016年8月1日蔡英文總統在原住民日公開致原住民族道歉文「邁向和解的開始」之後,行政院所做出落實《原住民族基本法》(以下簡稱《原基法》)的第一個回應。

▋《原基法》賦予原住民的土地權利被架空了!

《原基法》第2條規定,「原住民族土地」是指「原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地」。第20條:「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」第21條則指出:(1)原住民族傳統領域土地、(2)原住民保留地、(3)部落的土地,和(4)部落周邊的公有土地,這四種土地在進行開發或研究時,需要獲得原住民族或部落的同意或參與。第21條第4項並具體明確地授權原民會,針對劃定「原住民族土地」、「部落土地」、及「其周邊一定範圍內之公有土地」訂定辦法。這即是行政院原民會公佈《原住民族土地劃設辦法》的由來。

在2016年12月公佈了該辦法草案後,原住民團體抗議:在劃設原住民族傳統領域土地時,居然只規範「公有土地」,與原先蔡英文政府公佈未有區分公、私有土地的版本不同。然而,劃設傳統領域乃屬原住民族土地的一部份,依《原基法》「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。政府或法令限制原住民族利用前項土地及自然資源時,應與原住民族、部落或原住民諮商,並取得其同意;受限制所生之損失,應由該主管機關寬列預算補償之」(第21條)。因此,若依法劃設傳統領域時繞過「私有」土地、「私人」開發等土地利用,都不必取得原住民族諮商同意權。

沒想到,最後行政院原民會2月20日公告的劃設辦法,居然可能直接架空了《原基法》!

▋劃設傳統領域不是為了私佔,而是為了土地、資源與文化的永續維護

劃設原住民部落傳統領域,並不涉及到土地所有權,不是劃設為原住民族土地之後,私人就失去了所有權或使用權,而是保障原住民族土地使用的主權。事實上,在過去,原住民族與土地的關係是共生共存而不是私有。讓部落土地的使用符合部落生活的需要,才能維繫文化命脈。

台灣原住民土地的爭議,簡單來說,是遭受到外來政權的侵犯而失去原有的生活範圍。清政府以武力征討,侵略原住民部落,殺戮不斷,許多原住民逃往深山;漢人往原住民區域移墾,剝奪原住民生存空間;馬關條約清朝將台灣割讓給日本之後,日本又更進一步侵佔「土牛界線」以東之地。


法國人所繪清廷實際控制區域(土牛界線以西)。圖片來源:Wikipedia

在原住民被迫移到土牛界線以東後,所居住的土地多為山地。後來,日本政府把台灣的森林土地區分為「要存置林野」、「準要存置林野」及「不要存置林野」;其中「準要存置林野」,又稱為「番人所要地」,它的面積將近25萬公頃,是專門供給原住民耕作使用,這便是現今原住民保留地的基礎。


1901年的台灣行政區劃圖,其中紅線係當時所稱「漢蕃交界線」,紅線右方係「蕃區」。圖片來源:Wikipedia

中華民國接管台灣之後,仍沿用日本的林地管理制度,將「番人所要地」更名為「山地保留地」(於民國83年憲法增修時更名為「原住民保留地」)。民國79年,據「原住民保留地開發管理辦法」第3條,政府劃定了將近25萬多公頃的國有土地保留給原住民耕作使用。事實上,原住民所使用的土地範圍僅原住民保留地的不到20%,其餘皆為「公有土地」。為回應原住民「還我土地」運動,政府才陸續在民國79到87年之間,分別增編(16,999公傾)或劃編(285公傾)非原住民保留地之公有土地,為原住民耕作與居住使用。至今,仍有部分原住民族人耕作與居住的土地,未取得原住民保留地使用權。

靠藍色為原住民保留地,綠色區域為國家公園。作者提供。

原住民難以復原外來政權侵略、剝奪之前的土地使用形態,不似過去祖先傳統生活方式隨自然環境變化或人口變動而移居、移耕,真正所謂的原住民「傳統生活領域」,因國家對於林地的規劃而被限制使用:

1.上圖藍色的部份為原住民保留地,但原住民真正使用到的土地僅有其中的不到20%。

2.原住民的傳統領域若非劃在藍色區塊的原住民保留地上,原住民亦無法使用。然而這種未劃設在原住民保留地內的公有土地,政府卻可轉租借私人,作為農、林、礦業使用或觀光開發,或規劃國家公園或保護區,而禁止原住民在該區域進行傳統生計。

3.位在平地鄉(鎮、市)的原住民部落,自中華民國接管後,就未劃設「山地保留地」(如台東縣台東市、太麻里鄉、大武鄉等,及花蓮縣花蓮市、光復鄉、吉安鄉等)。

4.若私有土地遭大量收購,或公營事業民營化之後(如台糖),原位於部落傳統領域內之土地,即因「非公有」而不受到原住民族部落諮商同意權的限制。原住民傳統領域內還會再出現幾個開發案,部落也仍然無法參與決定過程。

▋讓部落擁有傳統領域的完整性,促進原住民實質自治

新政府上任後(105年08月01日)蔡英文總統核定《總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會設置要點》,「蒐集、彙整並揭露歷來因外來政權或移民所導致原住民族與原住民權利受侵害、剝奪之歷史真相;積極落實聯合國原住民族權利宣言與各項相關之國際人權公約」。其下設「土地小組」,要進行「1. 400年以來原住民族與平埔族群各時期之土地內容、範圍、意義、遷徙史及與其他民族互動過程之彙整與公布;2. 原住民族與平埔族群各時期使用土地之規範、流失之經過、遭奪取手段、社會背景及法律、慣俗之彙整與公布;3. 原住民族神話發源地、祖靈地、聖地、獵場、祭場、採集範圍等各種傳統領域之名稱、地點、意義、範圍及傳統規範之彙整與公布;4. 檢視原住民族傳統領域與現行法制之衝突,並提出相關之改進建議。」

今天,我們看到的結果卻是:依《傳統領域劃設辦法》,約180萬公頃的原住民傳統領域,僅剩約80萬公頃。

要怎樣的原住民傳統領域劃設辦法,才能真正讓原住民從被侵害、剝奪的歷史中,得到正義修復呢?

原住民失去的土地,就像人心裡缺了的一角;如果原住民仍無法取得部落傳統領域的完整性,歷史的傷痕就不會真正癒合。每年逢二二八,台灣仍會記起過去被殘忍傷害的歷史,期待還原真相,讓正義得以透過認錯、補正或修復,止痛療傷。白色恐怖已經停止,而原住民族受迫害,卻仍是現在進行式。

我們需要國家政府拿起原住民族土地流失的歷史真相,肯認部落土地的完整性,真正讓國家與原住民族的關係轉型,促進原住民之實質自治權,才是真正的道歉,真正邁向和解的開始。

(作者為綠黨中執委、台灣原住民基層教師協會理事)

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