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從去年「年金改革委員會」成立後召開20場會議的喧鬧爭議,以及接續舉行的「年金改革國是會議」分區會議與全國大會的紛擾衝突,陳建仁副總統日前表示,「年金改革已到收尾階段了」。考試院正在審議公務員版本的年金改革修法,立法院開議亦將年金改革列為優先法案,是「重中之重」。只是此齣年金改革大戲,究竟是已近收尾階段,抑或才剛登場,目前實難以定論。

綜觀近8個月來之年金改革歷程,筆者歸納出幾個特色:

一、一場欠缺論述的改革

回憶去年年金改革啟動初始,監察委員陳小紅即在「社會對話系列論壇」中指出,「年金改革指向軍公教族群,但論述卻相對貧瘠」。遺憾地是,見解並未獲得重視,截至目前,整個年金改革幾乎完全是建立在「財務破產」的訴求上,更以OECD國家所得替代率平均值是50%到60%,來凸顯軍公教退休所得過於優渥的「不正當」,卻忽略了OECD國家中,公務員退休保障制度與我國具親和性且所得替代率高於70%國家的年金改革經驗,或許更值得參照。

尤有甚者,欠缺年金改革論述,更容易輕忽了自上個世紀90年代以來,歐陸諸多社會安全(社會保障)體系先進國家,在外部受到全球化衝擊,面臨產業結構轉型所衍生的諸多社會問題,且內部亦深受人口結構高齡化的影響,原有社會保障制度與給付體系面臨沉重財務負擔。這些國家在內、外部的巨大壓力下,不得不進行社會安全體系的再造與重構,而有關年金改革的政策論述、調整機制、體系延續性、改革策略與可行性、可能政策效果等,皆有相當程度的論述和辯論。

事實上,此次年金改革也是台灣社會安全體系的再造和重構,所面臨的內、外部壓力和上述歐陸國家的狀況並無太大差異,但民眾對於未來社會保障體系的想像為何?是應延續現行分立式年金或引入新的整合性年金?財務處理方式是仍採隨收隨支制或儲備制?諸多疑義皆未見論述或釐清。

二、一場社會政策專家噤聲的改革

若形容啟動迄今的年金改革是一場眾聲喧嘩、各言爾志的改革,應不為過。媒體頻道、報章雜誌充斥著眾多政黨大老、影視名嘴、利益團體代表等對年金改革的言論,一時之間,彷彿人人都成為了年金改革專家。令人玩味地是,除了幾位躋身於「年金改革委員會」的專家學者外,社會政策領域的專家學者在大眾傳播媒體中卻多數噤聲不語。細究此一現象,正反映出大家對於年金改革態度的曖昧性:「既支持改革,又不支持改革」!

從社會政策角度來看,現行年金給付體系必須改變,應當沒有太多爭議,但對於當前設定的改革方向及作法則難以苟同。只是在執政者高舉改革正當性的大纛下,大家不願意輕易表態,避免被套上一個反改革的大帽子,噤聲不語就成了最佳的選擇了。

三、一場「既是且非」的改革

在上述社會政策領域專家學者的缺席或噤聲不語的情況下,媒體上的年金改革快速地充斥著各類「既是且非」的語言,從過去18%的污名化,最近沈富雄大老的「改革只是苟延殘喘,最後難逃『蛋盡命絕』的噩運財政破產」,以及林濁水大老的「超級所得替代率的退休金是騙來的、偷來的、搶來的」等,這類獵巫式的語言或甚囂塵上的破產說,在媒體的推波助瀾下,儼然成為了年金改革正當性的基礎,毋須再進行改革論述。

如此一來,不僅百姓看不到18%在過去社會政策上所發揮的「準國民年金」效果,民眾也看不到財務危機原本就是社會安全體系的常態,尤其是在各政黨為求勝選,以「討好選民騙選票」、「卻步於根本改革」所造就福利擴張的現實下,財務危機恰恰凸顯了福利國家福利給付的界線與侷限,更讓人們看不到高所得替代率既不是偷來的、搶來的、騙來的,也不是某人的刻意行政作為造成的,而是長期朝野政黨「政治共謀」所形成的「不正常」制度。

遺憾地是,當上述的種種未能在理性的政策論述過程中被還原、被澄清,眾多軍公教退休人員就只能被扣上反改革的帽子,成為不當利得者,受到支持改革者的羞辱與撻伐。

看看過去近30年來先進國家社會安全體系再造或重構的經驗反省,誠如德國社會政策學者Hans Braun所指出:「在涉及中止社會安全體系的擴張或原有給付項目的縮減或刪除時,經常引發了民眾的高度不滿。然而,不滿並非來自於民眾因原有給付縮水或刪除所產生的『權益』剝奪感,而是來自於各種制度轉變時欠缺充分地溝通。」換句話說,民眾想要瞭解的是,涉及到他們的制度轉折或改變,究竟是依循著哪些邏輯思考?同時也想瞭解,這種轉折或改變和其他職業群體面對的狀況又有什麼差異?倘若要繼續維持社會安全體系作為組織化社會連帶之框架的話,又有哪些結構性決定要件(例如財務來源多元化、維持世代平衡、結構與方案的簡化與透明化、強化民眾的團結與連帶等)必須納入考量呢?

反觀迄今已屆收尾階段的年金改革,在所提出的「年金改革規劃方案」中,對於上述疑義的回應付之闕如。平心而論,年金制度的「永續性」不是設計出一套「30年」,甚至百年不變的制度,而應是在維持世代平衡、正義,強化社會團結、連帶的前提下,隨時進行動態調整修正。實不該讓改革變成革命,漸進變成激進,撕裂了社會,激化了世代衝突。

(作者為國立聯合大學資訊與社會研究所助理教授、台灣夢想城鄉營造協會理事長、教育部公費社會政策學門留德博士)

 

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