【投書】林建成:期待一個符合「包容性成長」的年金改革

2016/12/01

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我們先來講兩位退休老人的故事。

第一位是高齡88歲的Lily,她過去曾在英國West Auckland的工廠工作了近50年,即使符合領取年金的資格,目前也申請了居家照顧服務,但Lily還是經常為了不斷增加的生活花費而感到捉襟見肘。像是為了對抗英國惡劣的天氣,Lily不敢開暖氣,只好晚上7點就躲到床上取暖;而為了節省開支,就連日常飲食也避免購買肉類食物。

另一位是84歲的Sam,他在英國Crewe的鐵路公司一路從清潔工爬到司機員的位置,65歲辦理退休之後,為了維持開銷,仍然全職工作到75歲。由於有健康問題再加上行動不便,平常外出只能依賴兒子抽空接送,並沒有多餘的錢可以叫計程車,導致Sam難以獨立生活。

這些都是英國「年金貧窮」(pensioner poverty)現象的縮影。工作佔據了他們人生大半輩子的時間,但退休後的生活卻是另一項嚴格考驗的開始。由於年金往往是弱勢勞工年老之後最主要的經濟來源,甚至是唯一的收入,一旦年金給付不足,離開職場就形同落入貧窮,更何況工作早已不能確保生活不虞匱乏,且越來越常態化的「工作貧窮」(working poor)問題,更是造成勞工退休後所得偏低的原因之一。

▋英國年金制度底下的貧窮困境

英國政府為了對抗老年貧窮,除了在年金制度的底層提供普及、均一給付式(flat rate)的新國家年金(New State Pension)(取代舊有的國家基礎年金Basic State Pension及國家第二年金State Second Pension)外,同時還提供保障年金最低收入水準與存款補貼的保證年金(Pension Credit);另外對於失業者、身障者、照顧12歲以下孩童,以及每週至少花20小時在家照顧失能者等特殊人口亦給予折抵投保年資(National Insurance credits),以避免沒有工作或是無法繳納保費而損及其老後的基本年金權益。然而,英國目前卻仍有160萬的領取年金人口是生活在貧窮線以下(收入低於家戶所得中位數的60%),其中更有90萬人是處於嚴重貧窮的狀態(收入低於家戶所得中位數的50%)。

再回頭看Lily與Sam的故事。透過慈善機構Age UK的協助,最後兩位老人都申請到政府的護理津貼(Attendance Allowance)。這是一種針對65歲以上且患有慢性疾病或失能者自我照顧的額外補助,不僅免課稅,也不需要資產調查,更無關年金收入的多寡或是否有其他的津貼。因此,Lily現在可以看電視、閱讀書籍到晚上10點才就寢,平常也能添購肉類食物,而Sam則可以做他想做的事,也有錢搭計程車,甚至是去旅行。

很明顯的,護理津貼彌補了英國年金制度對於中、低收入邊緣的老人所造成的不公平現象,特別是那些需要更多暖氣或是經常出門就醫的失能老人。但矛盾的是,收入的增加對於某些低所得的老人來說卻是一種懸崖效應(cliff effect),不僅可能喪失保證年金的資格,更可能因為不符合住宅津貼、稅收減免等補助條件,反而無法脫離貧窮。

由於英國強調個人的主動性,包括保證年金等都是採取申請制,也因而增加了「年金貧窮」的風險。預估有1/3符合資格的老人並沒有提出保證年金的申請,其中約有75萬人是75歲以上的「老老人」,儼然變成一個「沈默的世代」。而這個世代的年金年平均收入僅有3,000英鎊,遠低於其他老人。且依英國家戶收支調查的推估,「沈默的世代」中高達95萬人是屬於貧窮人口,比例也同樣高於年齡較低的老人。因此,英國年金制度的世代不公問題,不僅存在於退休人口與工作人口之間,同時也出現在退休人口中的「老老人」及「年輕老人」之間,而且是越老越貧窮。

此外,租屋人口與單身婦女更是老年貧窮的高危險群。即便是20、30歲的年輕女性,由於多需承擔育兒的責任與費用,再加上過去的學貸、性別薪資差異,以及中途離職等因素,導致年金的投保薪資偏低及年資過短,進而成為潛在的「年金貧窮」人口。更讓人憂心的是,改革之後的新國家年金並無法改善目前20、30歲工作人口未來的年金處境,英國年金政策研究機構甚至警告,相較於舊有的年金制度,新的國家年金反而會帶給這群超過1,100萬的年輕人更高的老年貧窮風險。

▋全球化的「年金貧窮化」

根據OECD(2015年)最新的報告指出,OECD國家65歲以上人口的貧窮率(收入低於家戶可支配所得中位數的50%)平均為12.4%,其中包括韓國(49.6%)、澳洲(33.5%)、瑞士(23.4%)、美國(21.5%)、日本(19.4%)、智利(18.4%),以及英國(13.4%)等都高於OECD國家的平均。34個國家中,以韓國、澳洲的貧窮率最高,最低的則是荷蘭(2%),而西歐與北歐國家大都低於OECD的平均。

但值得注意的是,76歲以上的老人明顯高於66-75歲的老人,OECD的平均分別為14.7%與10.9%,且女性也遠高於男性,分別為12.4%與8.4%。此外,老人的貧窮率也已略高於所有人口(12.4%比11.3%),隨著人口快速老化,未來的差距恐怕會不斷的擴大。

澳洲的媒體認為,澳洲2011年的年金支出僅佔GDP的3.5%,遠低於OECD國家平均的7.9%,是澳洲有超過1/3領取年金人口生活在貧窮線以下的最主要原因。事實上,澳洲的年金支出從2000年開始就穩定下滑,再加上多數人所依賴的政府養老金(Age Pension)給付並不高,尤其是單身的老人,年金收入還不到澳洲平均薪資的1/3。而且澳洲的平均薪資相當的高($79,000),就連OECD國家平均薪資的平均($48,000)也才只有澳洲的60%,這也代表澳洲的物價、基本生活費用相對於其他國家來得高;但也由於年金給付偏低、生活費又高,導致澳洲的「年金貧窮」問題也比其他國家更為嚴重。

瑞典和德國的老年貧窮率都在9%左右,也都低於OECD國家的12.4%。但瑞典的貧窮老人從2006年開始就不斷增加,目前約有22.5萬的老人是生活在歐盟貧窮門檻以下(低於可支配所得中位數的60%,相當於每個月11,000瑞典克朗),人數幾乎比2006年時增加了一倍,且預估未來老年貧窮人口會越來越多。此外,瑞典在金融危機以後,從2010年開始削減年金給付,而且近幾年來也沒有隨著薪資的增長而調高年金給付,導致「年金貧窮」的風險大幅增加。再加上目前大量的移民在瑞典居留的時間還不到可以領取適足年金的資格,如果瑞典的年金制度沒有進一步調整,將來這些移民陸續退休之後,瑞典的社會安全網勢必會遭受到更大的壓力。

去年底,德國65歲以上老人從事微薄薪資工作(mini job)的人數已將近100萬人,且增加最多的是75歲以上的老老人,10年來增加了一倍之多。此外,根據德國聯邦統計局的資料,這些從事所謂的「450歐元工作」(450-Euro-Jobs)的老人中,有36%是因為年金給付不足,而需要額外的收入,並不全是因為興趣或打發時間。這也是俾斯麥模式的隱憂,由於德國的公共年金是採所得相關的制度設計,不像其他國家有均一給付的基礎年金,優點是平均給付水準會比較高,但對於一些低薪、年資較短的工作人口,就無法獲得足夠的給付,而長期失業者更只能依賴政府的社會福利,自然也會提高老年貧窮的風險。

再者,目前德國從事微薄薪資工作的年輕人口也不斷的增加,過去11年來從140萬人(2004年)上升至近250萬人(2015年),成長了77.4%,其中女性就占了140萬人,遠高於男性的108萬人。雖然雇主必須支付這些微薄薪資工作者的醫療、年金等保費,或是微薄薪資工作者本身也負擔部份的退休費用,即便如此,但如果就業環境持續惡化,未來這些年輕人恐仍無法擺脫「微薄年金」的宿命。

▋年金制度為何「失能」?

綜觀大多數推動年金改革的國家,不論是採「參數改革」(parametric reform)(包括延後退休、調高保費、降低給付金額)或是「體系改革」(system reform)(例如智利模式Chilean DC Model、瑞典NDC制)的方式,改革的重點多著重於維持年金制度的永續發展,以及足夠的財務償付能力。然而,「參數改革」也造成了年輕世代領取年金的條件更趨嚴苛。相較於已退休的世代,不僅繳得多、領得少,貧窮風險也相對更高。

雖然世界銀行(World Bank)一直鼓勵會員國進行「體系改革」,將傳統的確定給付式(defined benefit)社會保險年金制度,改採確定提撥式(defined contribution)的個人儲蓄帳戶,以解決嚴重的財務負擔問題,但也容易因為投資風險、通貨膨脹等不確定因素,進而影響年金給付的水準。

再者,年金改革除了必須維持老年民眾一定的購買力外,更要能降低大環境變遷所帶來的衝擊。就如同OECD秘書長Angel Gurría所說的,目前年金制度的最大挑戰,就是如何設計更具彈性的制度,以因應未來勞動市場的不斷變化,並確保所有退休人口都能有適足的生活水準。例如在一些歐洲國家,過去終身聘用制的工作型態,已逐漸被派遣、部分工時、微薄薪資工作等這類兼職、臨時、非典型工作所取代,再加上年輕族群和中、高齡的長期失業率高,還有婦女常因育兒或家庭照顧責任而中途離職等,如果沒有像英國保證年金、折抵投保年資這類的補償機制,勢必會造成保險年資中斷、年金給付短少的情形,也更容易落入貧窮。

此外,OECD也點名包括智利、韓國、墨西哥、土耳其,以及美國等國家的「年金貧窮」風險相對較高,但年金給付又低,應該要考慮增加社會安全網的支出,才能降低風險。例如整個OECD國家對於保險年資未達適足年金標準者所提供的最低保障年金,平均金額約占平均工資的22%,但韓國只有平均工資的6%,不僅低於OECD的平均,更遠低於紐西蘭的40%,這也說明了為什麼紐西蘭的老人貧窮率只有8.2%,而韓國的老人貧窮率卻高達49.6%。再加上韓國在2011年的年金支出也僅占GDP的2.2%,甚至比澳洲還低,這也是為何韓國會成為OECD國家中老年貧窮率最高的因素之一。

另一個導致年金制度失能的原因,是因為大多數的國家將第一層年金的給付金額與物價指數(price indexation)連動,甚至還有些國家是取消薪資指數(Wage indexation)而改採物價指數。因為薪資的成長率往往高於物價,改採物價指數將有助於減少政府的年金財務負擔,但卻也因此增加了「年金貧窮」的風險。不同於其他國家,英國對於國家年金給付標準的調整,則是採取所謂的「三重鎖」(Triple Lock)機制,意即依據薪資上漲率、物價上漲率,或是2.5%三者之中最高的數值做為調整的指標。也因此,以舊有的國家基礎年金來看,英國自民黨評估,年金給付的標準將從2010年時的5,080英鎊增加到每年至少6,800英鎊,有助於降低英國老年貧窮的比率。

▋我們需要可以改變現狀的年金制度

簡單的來說,就業環境的改變、長期失業、婦女投保年資較短或是擔任無酬的家事勞動,以及年金給付的不足等,都是造成「年金貧窮化」現象最主要的原因,也是目前年金改革最需要被關注的重點。而世界銀行在金融危機之後所提出的「包容性成長」(inclusive growth),正是一個我們可以借鏡並改變老年貧窮問題的契機。

事實上,過去建立在泡沫經濟上的「快速成長」(rapid growth),並沒有帶來太多穩定的工作機會,也沒有減少貧窮和飢餓,反而製造了更多的不平等,而分配不均正是阻礙經濟成長的元兇。因此,「包容性成長」主張應同時重視經濟成長的結果與過程,並提供全民公平參與的機會,以及共同分享經濟成長的利益。

在社會議題上,「包容性成長」也不同於以往減少貧窮的「惠貧式成長」(pro-poor growth),兩者最明顯的差別是,後者針對的是落入貧窮線以下的窮人,而前者則是希望所有人雨露均霑,包括窮人、近貧者、中低收入者,甚至是富人,都能共享經濟成長的果實,一旦分配惡化的情況減少了,自然也會降低貧窮的機率。

然而,該如何實現「包容性成長」?國際勞工組織(ILO)所建議的「社會保障基層網」(Social Protection Floor, SPF)就是促進「包容性成長」最好的發展策略。目前已經有越來越多的研究證實,社會保障措施如果規劃得好,例如一些現金移轉方案,就有助於降低貧窮,而如果是持續性的收入保障,就更能達到脫貧的效果。此外,包括世界銀行、OECD等國際組織的報告也都認為,社會保障確實能發揮刺激經濟的作用,特別是在經濟衰退期間。印尼就是最好的例子,在1997年的金融風暴之後所實施的社會保障計劃,成功的讓貧窮率從1998年的33%下降至2002年的12%。同時,社會保障對於生產力也有正面的影響,以OECD國家的經驗來看,社會支出越高的國家,確實生產力也比較高。

▋普及、永續、以權利為基礎的社會保障制度

至於「社會保障基層網」則是一種基於公民資格的社會權利,並由國家層級所提供的終身社會安全保證,具體的內容包括保障最低的基本所得與醫療照護服務,目的則是在預防或減少貧窮、弱勢,以及社會排除現象的發生。不同於傳統暫時性、零散、殘補式,且針對窮人的社會安全網,「社會保障基層網」要建立的是一個普及式、可近性、可負擔,且永續發展的社會安全保障制度。例如老人與失能者年金、兒童津貼、所得維持、就業服務、失業輔導、教育、住宅、食品安全等,以及其他民眾需要而政府也負擔得起的現金給付或社會服務。

根據國際勞工組織的估計,「社會保障基層網」的經費只需要3%至4%的GDP,就能減少40%的貧窮人口。如果再加上提供醫療照護服務,未來還可以再減少20%的貧窮人口。這樣的成本相較於在富人身上課不到的稅收或是各種租稅優惠措施,其實是相當微不足道的。

長久以來,確保老年最低收入水準一直是年金制度最重要的功能。然而,目前全球僅有1/5的老人享有年金的保障,而且在一些開發中國家的年金覆蓋率仍相當的低,尤其是婦女、非典型工作者,以及生活在農村地區的人口,經常得不到適足的年金保障。問題就出在年金制度的設計上,由於多數的國家都強調個人責任,同時也為了減輕政府的財務負擔,因而採取「繳費才有保障」的制度設計,但這是一種對於婦女、弱勢人口相當不利的制度。也因此,年金制度所保障的對象往往是那些待在正式部門且固定繳費的白領勞工。

這樣的設計,不僅不符合「包容性成長」所強調的均等的機會與利益的共享,更不符合「社會保障基層網」要建立一個普及式、永續發展,以權利為基礎的社會保障制度。

最後,為了減少分配不均、維護公民權利,現行的年金制度的確需要改革。但年金改革不能只討論幾歲退休,或是所得替代率多少,而是應該建立一個可以包容弱勢、婦女、失業者,以及所有公民的非繳費式(non-contributory)基礎年金。如此才能回應未來勞動市場的變化,也才能避免特定人口被制度性的排除。而這也是國際組織HelpAge所提倡的「公民年金」(citizen’s pension)的概念,這是一種基於公民資格或住民權利的老年最低所得保障制度,「公民年金」不用繳納保費,但必須透過立法,也需要政府定期提供所有老人適足的基本所得保障。

此外,依據HelpAge過去對於50個中、低所得國家所做的調查顯示,即使是較為貧困的國家,也只需要GDP的0.4%至1.7%就能實施「公民年金」,是相當值得的社會投資。若再以已經提供非繳費式年金的紐西蘭來看,紐西蘭在2011年的年金支出雖只占GDP的4.9%,也低於OECD的平均,卻仍創造了遠低於OECD平均的老年貧窮率。因此,「公民年金」確實有助於緩解老年貧窮的問題,更是一個普及式、可負擔得起,符合「包容性成長」與「社會保障基層網」精神的底層保障制度。

期待未來我們的年金改革也能思考實施「公民年金」的可行性,進而打造一個更具包容性、無性別差異、不論貧富與職別的老年基本所得保障制度。

(作者為國政基金會高級助理研究員)

     

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