圖片來源:天下資料,邱劍英攝。

不承認92共識而與中共關係冷卻的蔡英文政府,其外交策略將與東亞政治局勢緊密連動。

蔡英文至今上任一個多月,雖然當初總統大選時主打內政議題,誓言要當個解決問題的政府,推動台灣長照制度、實行年金改革和國防自主計畫等,但目前為止都還未看見明確的政策動作或立法,倒是外交相關新聞不斷佔據媒體版面。從新任衛服部部長林奏延在世界衛生大會演講中隻字未提「台灣」而受朝野一致砲轟,到近日蔡英文過境美國出訪中美洲友邦的「英翔專案」,到底蔡英文外交政策的構想為何?又與馬英九時期中華民國政府的外交政策有何不同呢?

前任總統馬英九的外交策略主軸很明顯的就是以兩岸政策為主,希望透過兩岸和解,逐步拓展台灣的國際空間,或許目前多數的台灣人不認同這樣的外交構想,但若回顧馬前總統執政的時空背景,其實這樣的安排不但合理而且可行。首先,2008年前中國經濟發展飛快,年年雙位數的經濟成長率吸引了全球的資金、成為世界工廠,雖然2008年後因為全球金融海嘯以及中國經濟逐漸轉型造成經濟成長率需要掙扎的「保8、保7」,但中國國力逐漸上升、再度成為東亞強權已是不爭的事實,否則美國也不需要在2011年調整其外交政策進行「亞太再平衡」。

在那當下,馬英九政府如果不與大陸交好,不但台灣的國際處境可能更為艱難,也無法發揮地利優勢享用身旁這塊經濟大餅。而能讓馬英九的兩岸政策順利推行的關鍵,就在於國共兩黨之間存在的92共識──「一個中國,各自表述」。靠著這唯一、但可行的共識,過去8年內兩岸一共簽訂了多達23項有關經貿、人員交流的協議,並讓馬英九能順利落實「活絡外交」、「外交休兵」等原則。

以結果論,筆者認為馬英九從兩岸出發連結世界的外交策略確實獲得了一定的成功:在他任內台灣得以觀察員身分出席世界衛生大會以及國際民航組織,並與新加坡和紐西蘭簽署自由貿易協定,與日本簽訂漁業協議等。可惜馬政府第二任期後半因為過度追求兩岸關係制度化,向中國靠攏速度太快而激起多數台灣人民的反感與反對,只能在國民黨近幾次選舉大敗的結局下黯然退場,留下「傾中賣台」、「只求自己在兩岸歷史中定位」的負面印象。

▋美日靠攏圍堵中國

到了現在蔡英文執政,東亞政治局勢早已大幅改變,中國的崛起先後激起了美國、日本的警覺,前者在南海議題上默默支持菲律賓、越南等利益相關國家,使其敢與北京正面交鋒;而自2012安倍晉三取得政權之後,日本出現了近10年來難得的穩定政府,面對中國在東海的威脅,安倍政府決定附和美國「重返亞太」的外交安全政策,鞏固美日軍事同盟以遏止中國任何侵略性行為。多次參拜靖國神社、否認村山談話、通過新安保法解禁集體自衛權都顯示出日本正面對抗中國的堅定立場,也讓中日關係迅速失溫。

上述的東亞政治局勢變化於是提供了蔡英文政府新的外交政策選項:親近美日、略過中國直接走向國際。換句話說,美日當前圍堵中國的態勢讓蔡英文能一定程度上放心用單薄、甚至有點貧瘠的「維持現狀」冷處理對中關係,這是2012年蔡英文首次競選總統時所沒有的國際條件。但有美日當潛在盟友並不代表蔡英文政府就能順利參與國際社會。與馬英九先等中國默許、再與其他國家接觸的被動式外交不同,蔡英文如果想要參與國際社會、國際組織,就必須積極主動的經營、厚實與美國和日本的關係,這點可以從蔡英文上任後的外交動作與人員規劃略窺一二。

對日方面,蔡英文政府一上台就取消沖之鳥礁海域的護漁行動釋出善意,並指派民進黨內四大天王之一的謝長廷擔任駐日代表:一步令許多人出乎預料的好棋。謝長廷雖非專業外交官出身,但他留學京都大學、與日本政壇關係良好的背景,加上能與蔡英文直接對話的黨內身分,都讓東京非常滿意。相對的,蔡英文去年10月訪日,因當時已被認為篤定當選而備受日方重視,由安倍晉三親弟岸信夫幾乎全程陪同,似乎也顯示出安倍內閣有意加深與蔡英文政府的關係。

對美方面,「英翔專案」雖然表面上是前往友邦巴拿馬和巴拉圭進行訪問,但中間過境美國邁阿密、洛杉磯兩地,其實就是在對白宮發出一個明確的訊號:蔡英文政府的外交政策一樣會走低調、務實路線,不會像上次民進黨執政時成為麻煩製造者、大搞烽火外交,希望以行動取得美國信任。外交部長與駐美代表的選擇也顯示出蔡英文政府對美國的重視:李大維與高碩泰兩人皆為外交官出身、皆曾留學美國且專攻國際外交事務,外派地主要也都為歐美居多,對美方的國際思維相對了解,展現出蔡英文想要穩重、踏實的外交形象。

▋兩岸政策不再重要?

觀看目前日本和美國的政治狀況,日本首相安倍晉三除非自民黨內出現重大醜聞自亂陣腳,否則在國內反對黨勢力還未成氣候的情況下應該是能安穩的做到2018年;美國今年年底的總統大選若不出意外,則會選出外交政策偏好與歐巴馬政府較為一致的前國務卿希拉蕊。也就是說,蔡英文目前依照東亞政治局勢所劃定的外交策略,至少能持續2年甚至更久的時間。期間她可以暫時脫離92共識的糾纏,借助美、日全力追求加入如泛太平洋夥伴協議(Trans-Pacific Partnership, TPP)等國際網絡。

但是,倘若此局勢在未來日本政權更替後出現變化,又或者中國領導階層鴿派得勢決定放棄爭取成為東亞霸主,願意與美國共享太平洋的主導權,則台灣將會失去國際政治籌碼,而被迫縮小其外交政策規模,回歸到兩岸政策為主軸。蔡英文的外交構想雖然替民進黨政府走出了一條新路,不過東亞政治局勢的變化仍須讓她步步為謍,時時觀察中國態度,因為假如有一天真的必須正面面對中國,馬英九政府所留下的歷史遺緒將會是她僅剩的外交資本。

(作者為巴黎高等政治學位歐盟事務碩士生)

 

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