【新南向論壇】盧俊偉:新南向政策該怎麼個新法?

2016/06/01

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自從中國1979年實行改革開放以來,其低廉的生產成本和快速成長的內需市場,即不斷地吸引台灣資本、人才等生產要素往對岸流動,結果不僅造成台灣產業出現一波波的外移潮,同時在投資帶動貿易及「台灣接單、中國生產出口」的三角貿易模式下,也使台灣的經濟命脈──出口部門對中國的依賴日益加重。為避免對單一市場過度依賴以及中國以商逼政的壓力,自1990年代以來,不論是國民黨及民進黨政府皆曾提出過南向或南進政策。

首先是1993年11月政府公布「南進政策說帖」,隨後提出第一期「加強對東南亞地區經貿工作綱領」(1994~1996年),1997年在「加強對東南亞地區經貿工作綱領」屆滿後,又提出擴大實施版的「加強對東南亞及紐澳地區經貿工作綱領」(1997~1999年),該工作綱領屆期之後又延長3年至2002年底;2002年前總統陳水扁宣布重啟南向政策,強化對東南亞投資的支援協助,並積極尋求與東南亞洽簽自由貿易協定。此次蔡英文總統又提出要積極推動「以人為核心」的新南向政策,強化與東協、印度等國家的關係。

究竟蔡英文總統的「以人為本」的新南向政策與過去的南向政策有什麼不同?新南向該怎麼個新法?成為目前國內政界、學界、產業界熱門的討論話題之一。

▋認清經濟轉型困境,思考新南向策略

固然,新南向政策的提出是為了避免台灣經濟過度依賴單一市場,並找出新的外部市場的經貿合作商機,但從積極面來看,要找出新南向的新策略,就必須先認清台灣目前的經濟轉型困境,接著才進一步從未來台灣整體經濟轉型方向的大戰略中,思考新南向的新定位及新策略。

事實上,如果將2002年台灣加入WTO視為全面迎向全球化競爭的起點,距今已超過十個年頭;檢視台灣這十幾年來迎戰全球化的「成果」,(1)國內民間投資,扣除折舊之後的淨投資(固定資本形成淨額)也自2004年以來持續下滑;(2)外人投資金額自2007年達到高點後,即日趨減少;(3)出口部門這台重要的經濟成長引擎也出現問題,台灣在中國、日本、美國、歐盟15國等四大主要市場的進口市場占有率不斷下滑,出口品的附加價值率也同步呈現向下趨勢;(4)受出口附加價值率下滑影響,出口對經濟成長或國內所得的實際貢獻不斷降低,也連帶壓抑了受雇者的薪資成長空間,不同技術程度人力皆面臨薪資下滑、人才價值被低估的困境。

相關重要經濟及分配指標「下行」的信號,不僅突顯台灣經濟向已開發國家轉型不易的困境,也昭示了過去以大量的減稅、融資補貼、土地優惠、外勞引進等降低生產成本為主的產業政策或經濟發展策略,已面臨成長極限。

甚至,未來在東南亞國家,預估2023年之後泰國、越南、印尼等15~64歲的工作人口將逐漸陸續邁入零成長至負成長;換言之,在東南亞人口紅利未來將逐漸消失的情況下,勞動力輸出將產生逆轉,很難向台灣等國家再輸出外勞,而台灣目前倚賴產業外勞、家事外勞來支持低成本導向的產業發展模式及社會照護需求,未來也將無以為繼。因此,台灣經濟發展模式勢必要揚棄追求低成本掛帥的思維,以創新來驅動經濟成長。

在整體台灣經濟發展模式轉型的大戰略下,對於新南向政策的定位及策略思考就不能再如同過去,只是以追求更低成本的代工產業思維來擘劃。事實上。東南亞及印度等國家近年來經濟快速成長,甚至在後金融海嘯時代,當中國、日本等主要亞洲經濟體陷入經濟成長難題時,東南亞及印度等國家的經濟成長表現則相對亮眼。

根據國際貨幣基金(IMF)和印度官方預估,印度未來兩年經濟成長仍可維持在7%~7.75%,是世界成長最快的主要經濟體。而東南亞五國(泰、越、馬、印、菲),根據IMF預估,經濟成長率將從2014年的4.67%提升至2019年的5.57%;相對同一時期,中國經濟成長率則預估從2014年7.38%減速至2019年的6.33%。經濟成長強勁也帶動中產階級人數大幅成長;東南亞2014年中產階級人數已比五年前2009年時快速增加一倍。因此未來東南亞和印度將是一個巨大且持續成長的龐大市場,如何耕耘及如何藉由新南向來增加台灣整體經濟成長動能,將是未來新南向的定位和策略布局可以進一步思考的地方。

▋從了解市場、誠心交往開始深耕

而要深入了解南向市場,過去由台商個別單打獨鬥的時代已不合時宜,未來要靠的是集體作戰的方式。但這就必須解決過去政府協助的政策力道和機制,不論廣度或深度都不如中日韓等國的問題。

不論是日本的貿易振興機構(JETRO)與「酷日本海外戰略室」,以及韓國的大韓貿易投資振興公社(KOTRA)、文化產業振興院(KOCCA),都有針對東南亞市場進行終端消費需求調查分析、上位市場發展策略擬訂、細部市場拓銷協助機制等完整規劃及執行做法,反觀台灣這一塊工作仍有努力空間,新南向政策首要應解決政策協助力道和機制不足的問題。

其次,要了解及掌握市場需求,就必須貼近在地,與在地社群誠心深入交往,而非只是將對方視為經商對象。因此,一方面要摒棄過去產業代工發展模式下原本不該產生的「低階外勞」歧視心態。要扭轉這種不當歧視心理,政府有藉具體政策做法來引導,例如目前台北車站及其周邊地區(例如228和平公園)已成為在台回教徒每年聚會慶祝開齋節的知名場域。建議未來可利用台北車站特定專用區C1、D1聯合開發案,將台北車站周邊打造成國際知名的穆斯林特色場域。其他縣市政府也可視其空間發展,打造東協或南向文化特色場域。

另一方面,台灣擁有逐漸成年的新移民二代,藉由母系人際網絡可與東南亞在地形成具信任關係的社會資本,政府可善用本身兼具新移民與華人等多元文化特色,配合前述政府對海外市場需求的調查結果,鼓勵產業投入面向南向市場之新型態服務與新創產品的開發與試驗,以需求面驅動產業創新,同時積極培養南向所需的多元人才。

(作者為台灣經濟研究院研究二所、國家經濟發展戰略中心副研究員。本「新南向論壇」系列文章由國立暨南國際大學東南亞學系與獨立評論合作刊登。)

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