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喧騰一時的宜蘭縣教師職業工會與42所公立學校談成的團體協約,在社會輿論連番批評下,縣府加碼再進行了一次團體協商,結果不明,教育處僅表示本週會舉辦說明會對各校說明。面對這樣的反彈聲浪,聲稱「依法協商」、「依法行政」的教師工會幹部及宜蘭縣教育處官員、協商學校代表可能始料未及。這是100年5月1日教師適用勞動三法以來,社會大眾還是無法接受教師是勞工的事實所引發的輿論效應,其聲音不外是反對教育勞工化、對教師工作神聖化的情理評論。

相較於私人企業、國營企業的團體協商,教育界的團體協商確實是複雜重重、爭議不斷,除了前述社會大眾對教師專業身分的特殊期許外,主要原因就在於勞動法制加諸教育法令、家長參與教育事務之法定權利,再加上行政程序法的約束,使得勞雇雙方勞動條件的協商過程、締結簽訂產生諸多疑義。這無疑是當初「先求有,再求好」匆匆修法上路的後果。

當今,臺灣至少六個縣市正在進行地方層級或是學校層級的協商談判,諸多教育法令與勞動法規扞格衝突的疑慮未能及早排解,類似宜蘭事件的例子勢必會一而再、再而三的發生,而中央主管機關勞動部應該正視此問題,加緊與教育部、法務部調處,讓教育勞工團體、雇主或協商主體有遵循的方向。

個人檢視報載的宜蘭縣教育團體協約及其他縣市協商現況,從法制面及實務面提出幾點疑義以就教諸位社會先進。

1. 協商門檻的謬誤規定

宜蘭縣教師工會針對會員數過半的42所學校提出團體協商,在函報教育主管機關(縣市政府教育局處)後理應就學校權限(如教師寒暑假返校時間點、教師進修內容、教師教學觀摩、排課、擔任導師等)界定分責出來,予以談判協商。此即符合行政程序法第11條第1項規定之管轄法定主義。本案後由教育處代理學校出面協商,然而該份團體協約至少有8條文是屬於地方主管教育機關之權責事項也一併納入協商,此即為校長、家長團體質疑該縣教師四千多人,教師工會人數一千多人,也就是說該縣會員教師數根本未過半,卻可與教育處協商之謬誤處;亦產生協商結果之簽約又回到工會與學校簽訂本屬於縣政府權責事項的越權混淆現象。

該工會對教育處權責事項提出協商的適格性可依教育部之函文解釋,臺教師(三)字第1020039198號函釋略以:「如教師工會係向學校請求進行團體協約之協商,若經通報機制而改變協商對象時,該工會會員若逾該學校所僱勞工或同類職業技能勞工二分之一以上,即當然具有協商資格。」不過該函釋似違反團體協約法第6條第2項之法義。

如果該縣教育處文處長所言該協約執行時全縣學校一體適用為真時,教師工會當初就應只找一所會員數過半的學校來談,也能有今日之結果;更甚者,全教總如委由某縣市教師工會提出全國性議題,如薪資待遇、請假規則等,只要針對某一學校提協商要求,教育部即為協商主體,然後再全國公立學校教師一體適用?如此操作可能會吸引更多教師加入工會。

工會之英文為Union,本來就是講究實力,要靠「團結力量大」,才有談判協商的籌碼,若人單力薄,又何須資方認真考慮「少數意見」呢? 因此筆者主張協商主體既為教育局(部),則受僱人數當然是計算在縣市(全國)之教師職業/教育產業人數(而且只能計算公立學校之人數, 因私校教師非教育機關所僱用),如此才符合比例原則。

2. 學校工會會員事後才知的協商荒謬劇

一般企業之工會本應依據會員的需求、勞動條件對企業或產業雇主提出團體協商,而教師無法組織企業工會,因此縣市教師工會在對雇主(學校)啟動團體協商的前提應該是要根據會員數過半之學校會員的需求、工作難處而研訂協約內容。又根據工會法第26條第1項第10款規定,集體勞動條件之維持或變更應經會員大會或會員代表大會之議決,理論上教師工會應走到此程序,才向學校啟動協商。今反其道而行,由工會擬定協約條文版本(各校版本皆相同),向學校提出協商要求後,學校所謂的支會會員卻渾然不知。某縣市教師工會章程更規定「適用支會學校所屬會員之團體協約,不須經本會會員代表大會通過。」

此規定在法理上是說不通的,因為在代理人理論中,「代理人」(工會)是無法逾越「本人」(會員)意思決定(會員大會)機制的。此規定是否逾越母法尚有疑義。是故,某縣市高中教師會(教師工會支會)發函給該縣市教師工會指出其未經該校教師會全體會員同意,逕行啟動與高中校方之團體協商,違反該校全體會員權益,主張不生法律效力之實務疑義。該縣市勞工局則函請教師工會宜充分聽取會員意見。筆者認為應回歸工會法規範,以符法制。

3. 公立學校教師的雇主到底是誰

針對公立學校教師雇主之認定問題,教育部向來持雇主應為主管教育行政機關的看法,教育部稱已函請行政院召開協商會議討論(教育部臺研字第1010188434號)。就實務面而言,以學校為雇主作為團體協商的對象,確實會增加學校校務運作的人力成本、時間成本,排擠原學校經營的人力投入,甚至造成校內人心不安。不過勞動部多次以函示(行政院勞工委員會勞資2字第1010057795號、勞資2字第1010062480號)主張公立學校教師之雇主即是學校。勞動部如此堅持,其說詞是基於法理解釋的一致性原則。

其實,早在當初立法過程中,勞委會主委王如玄之發言,乃主張應以地方政府作為協商對象(立法院公報98卷32期委員會紀錄)。如今勞動部對公立學校教師之雇主認定仍舊是學校,似有前後立場反覆不一情形。又從臺北高等行政法院102年度訴字第1060號判決文略以:「有關公立學校與其教師間之所有行政契約內容,教師依工會法第4條第3項組織成立之教育產業工會,是否均得以公立學校為雇主,要求根據團體協約法第6 條之規定進行協商,即非無疑。」此說明行政法院對於公立學校作為協商雇主之見解是有疑義的。

再者,前述學校權責事項以現有法規章則及學校校務運作(各種委員會、校務會議)皆有途徑解決,並無非團體協商途徑解決不可之事項。因此,筆者建議儘早修法(工會法第36 條第1項雇主之規定)明定高中以下公立學校教師之雇主為地方主管教育機關,還給學校一個清淨、和諧的學習空間,以杜爭議。

4. 禁止搭便車條款與差別待遇禁止原則之競合

此次宜蘭的團體協約最大的爭議之一是第19條「甲方聘用不具乙方會員身份之教師,非有正當理由,其勞動條件不得優於本協約之規定。甲方非有正當理由,不得對所屬非乙方會員之教師,就本協約所訂之勞動條件進行調整。非乙方會員經乙方同意後,支付一定費用予乙方者,不在此限。此名單由乙方提供甲方」。此即所謂的禁止搭便車條款,白話說就是工會為會員爭取到更佳的勞動條件,非會員不得搭便車,除非加入工會或是支付一定費用給工會,雇主才將其勞動條件調整成與會員一致。

這是工會的合法權益,但並非強制規定(團體協約法第13條規定:「團體協約『得』約定,受該團體協約拘束之雇主,非有正當理由,不得對所屬非該團體協約關係人之勞工,就該團體協約所約定之勞動條件,進行調整。……」),亦即協商談判時非必然要同意工會所求。

又公立學校具有機關之地位,與教師之聘任為行政契約(最高行政法院98年7月份第一次庭長法官聯席會議決議),爾後判例亦循相同之實務見解(如台北高等行政法院102年度訴字第1060號),是故,依團體協約法第19條規定,一旦簽訂即替代原相異部分之團體協約,性質上亦為行政契約。因此,行政程序法規範的對象是行政機關,相同的,公立學校在團體協約之協商與締結上,亦應依循行政程序法而為之。

行政程序法第6條規定:「行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇。」因而此次的爭點就在於宜蘭的團體協約在履約時勢必會發生差別待遇,形成一校兩制的現象,恐將引起校園教師間的嫌隙,將造成行政作為的混亂難題。此團協現象可解釋為行政程序法上的「正當理由」嗎?頗有疑義!所謂正當理由者,係指為達成行政目的所不得不為之差別待遇,並非指團體協約而言。此為兩法執行上扞格之處,有待主管行政程序法之法務部釋示見解。

5. 利害關係人參與教育團體協商之問題

此次宜蘭團體協約引起家長團體對協商過程、結果的抗議與反彈,可能讓企業界關心此案的勞資雙方產生疑惑,更精確地說:家長在教育團體協商中的角色是甚麼?

先從家長參與教育事務之權利說起,依據教育基本法第8條第3項規定:「國民教育階段內,家長負有輔導子女之責任,並得為其子女之最佳福祉,依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利。」又如國民教育法第20條之二略以「國民教育階段內,家長為維護其子女之權益,應相對承擔輔導子女及參與家長會之責任,並為保障學生學習權及人格權,有參與教育事務之權利」。

甚至有專家學者主張家長參與教育事務更受到憲法層次的保障(憲法第21、22條)。又從 利害關係人的角度分析家長在學校與教師之行政契約上的關係,依據行政程序法第23條規定:「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者,行政機關得依職權或依申請,通知其參加為當事人。」及同法第140條規定:「行政契約依約定內容履行將侵害第三人之權利者,應經該第三人書面之同意,始生效力。」

因此,教育的團體協商與一般勞資雙方的團體協商即有本質上之差異,既然家長參與教育事務之權利不應被剝奪,那家長參與團體協商之權利更該被保障,而所謂第三人之權利者尚包括非工會會員之教師,皆可能因勞雇雙方團體協商之進行而受到影響,甚至侵害。家長、非會員教師在團體協商的角色、定位為何?似乎需要教育部、勞動部及法務部的會商討論提出統一的見解,以正視聽!

確實,看似前瞻的勞動三法修正條文,放在教育界的團體協商卻是窒礙難行,除前述五大疑義外,尚有校務會議與團體協約、聘約準則與團體協約之關係等疑義宜速釐清。

當社會大眾對教師角色發出忠言讜論的同時,也要認清一個事實,即是教師在勞動三法上的角色就是非適用勞基法之勞工,教師工會為爭取合理、更好的勞動條件而發動團體協商實屬法定權利,吾人應予尊重。此次的宜蘭團體協約歷程是一份很好的學習教材,包含法律面、實務操作、談判過程的折衝、協商內容,足以給臺灣各縣市教育團體協商者參酌指引。

不過公立學校涉及團體協商的法律關係龐雜錯節,當下與其邊談判邊釐清邊修正,不如暫緩協商腳步,由主政機關主動邀請學者專家一一釐清疑點,積極建構一個有效、周全的教育團體協商環境,並提升社會民眾(當然包含學校的校長、教師、家長)的勞動三法素養,屆時才是勞動人權深根花開的好時節。

至於有輿論批評教師是躲在公教法律與勞動法律的雙重保護傘下,享盡各種福利云云,諤諤之士應把戰場擺在立法院,擺在勞雇雙方的談判桌上,如此才是人權法治民主國家的常態。

教育是百年大計,是支撐臺灣政治經濟發展的基石,在在要感謝數以萬計教育人員的辛勤耕耘。如今教師多了一個「勞工」身分,是教育之福或是教育之禍尚待觀察,荀子修身篇說:「是是非非謂之知,非是是非謂之愚。」針對團體協商帶給教育的長期影響是好是壞,歷史終會證明當初那些推動者的是是與非非。

(作者為新北市新莊區豐年國小校長)

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