圖片來源:台北市文化局,2014。

去年,延宕了20年之久的芝山岩文化景觀周邊地區開發高度管制方案,正式提送台北市都市計畫委員會。然而,這個關係著台北盆地自然生態及先民墾拓歷程保存的方案,在都市計畫公開展覽期間卻遭遇了極大的反彈,地區居民於里民大會上形成反對該管制方案的多數決議,並獲得選區市議員們幾乎一面倒的支持。

任何一個有文化深度與都市治理高度的城市,都不可能任由其城市重要的文化景觀受到不當開發的挾持。因此,面對芝山岩保存與開發的爭議,該如何理解並因應?檢驗著我們城市治理的高度。

清乾隆年間芝山岩周邊水田景觀。圖片來源:台北市文化局,2014。

芝山岩是台北盆地生命軸帶起點與文化堡壘

台北芝山岩是全台灣重要的史前文化遺址,在這小小的山頭上,疊積了6萬至5千年前起的舊石器時代晚期文化、大坌坑文化、芝山岩文化、圓山文化、植物園文化、十三行文化。同時,芝山岩丘體沿著週邊地勢一路向上延伸至陽明山七星山系是萬年前熔岩流迫近形成的帶狀陡坡,自然形成了一個連續的生態體系,更是見證台北盆地重要的生態生命軸帶起源的重要所在。

除此,芝山岩整個面積不到10公頃,除擁有280餘種的原生植物之外,近百年來,也持續疊加上各類人類的歷史痕跡,包括:清朝開墾時期漳泉械鬥,福建漳州先民帶來的開漳聖王信仰惠濟宮;日治時期漢人抗日殺了6位日本國語教師後,在此設立由伊藤博文撰寫的悼念碑,又建立「芝山岩神社」及「參道」,強化日本殖民統治之決心;國民政府時期,蔣介石將此山頭作為重要軍事堡壘,設立兩座砲台並曾駐軍於此。這些不同階段的歷史痕跡,讓芝山岩成為台灣開拓史與治理史的重要文化堡壘。

如此重要的文化資產,卻從未受到重視

這樣難得的多層次文化資產,以芝山岩這座山丘為軸心相互交疊、遍佈在周邊,卻始終未被重視。民國60年代,由於興闢了雙溪堤防,芝山岩一帶不再淹水,民間4、5樓公寓迅速開發,快速改變了原本芝山岩周遭的田園地景,並且破壞了地表30公分下即存有的大量史前遺址。1993年,芝山岩終於被指定為「古蹟」,由社區居民團體與中研院專家學者共同組織了2年的調查研究工作,提擬出一份芝山岩景觀調查維護報告,要求市府應積極展開芝山岩周邊的開發管制工作。但當時,台北市政府並未有任何修法管制行動。

到了2013年前後,芝山岩附近地區成為台北市第二波都更圈地的首選區位,5、6棟高達80、90米的住宅大樓陸續向市府申請,要在芝山岩周遭開發更新建案。最嚴重的是芝山岩山頂的市定古蹟惠濟宮廟埕前,也即將矗立一棟超過60米高的更新住宅,硬是比廟埕要高出20米,旁邊還有一棟近70米的更新申請案。依此狀況,這個讓台灣社會得以充份體現其文化主體起源的景觀,即將因為國家長期缺乏適當的開發管制而陷入嚴重危機。

芝山岩週邊更新改建為60米高約20層樓的量體模擬。(作者自行繪製)

國際對文化景觀的重視及作法

那麼,面對保存與開發的爭議,國際上是如何因應的呢?

聯合國教育、科學及文化組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization,簡稱UNESCO)在西元1972年通過「世界遺產公約」後,又於西元1992年擴大保護類別,納入「文化景觀(Cultural Landscape)」保護項目,強調「文化景觀」屬於文化遺產,其重要性在於它充份展現之人類社會及其居住地隨時間演進所形成的『自然與人類的整合作品』,需要積極維護。而這也是世界各主要城市紛紛針對境內「文化景觀」展開積極保存維護行動的思想宗旨。

以法國來說,早在1943年便訂定了《歷史性文化紀念物保存法》,首度結合都市計畫劃設保存區,並透過「視覺能見範圍」管制──歷史建物所在半徑500公尺範圍內,任何一個地點都必須可以同時看到此相關建物或土地(即「共時視覺」),不准興建或增建足以在視覺上妨礙歷史建物的新建築。到了1983年,法國再度訂定《建築、都市、景觀資產保護區劃法》,保存對象進一步由建築擴大到包含廣場、街道等都市公共空間,舉凡建築、地景、人文、自然地理與考古等地方特色,都納入保護與管制區範圍劃,並為此修改必要的土地使用分區管制,展現國家積極維護文化資產的態度。

法國針對重要文化景觀訂定500公尺共時視覺範圍示意圖。圖片來源:台北市文化局,2014。

亞洲的日本同樣也是極早便開始進行文化景觀的維護,特別注意在仰望城市周邊山脈時,都市高層建築不得影響或阻礙區域文化景觀的視覺穿透性。以京都這個歷史古城為例,為了不影響每年8月「大文字五山送火祭」祭典進行時,人們從清水寺眺望的視線,特別於2004年制定〈眺望景觀創生條例〉,規定京都市內大樓不得超過10樓,並全面禁止屋頂看板與霓虹燈。更甚者,由於京都文學歷史中,許多古老的詩歌都曾吟詠過遠眺美景,政府於是從文獻與市民意見募集中,選出597件應保存眺望景觀與借景的地點,最終藉由審議會議選出38處,據此進行建築物高度與設計規範的訂定。

日本文化景觀保護強調近、中、遠景之間的立體協調性。圖片來源:台北市文化局,2014。

國內文化景觀管制的困境

反觀台灣,自戰後赤貧年代一路走來,改善物質生活一直是國家及社會最關注的議題,也在這樣的背景下,任由推土機將各種都市中的集體記憶快速鏟除。國家不僅沒有任何管制的作為,甚且還扮演著主導者的角色。

1978年,政府為了興建建國高架道路,要拆除位於計畫道路上的林安泰百年古厝,所幸在文化界人士的呼籲中得以易地保存,也因而促使國家於1982年提出《文化資產保存法》的立法,但這並未消解接下來一連串老街區的拆除爭議。1990年代起,民間挽救各地老街文化資產的呼籲漸增,各地方政府才陸續展開重要歷史街區的景觀管制,包括彰化鹿港老街區、新北三峽老街、台北迪化百年老街等,透過古蹟指定及建築高度限制等都市設計手段,維持了歷史街區的文化風貌。與此同時,台北市的重要建築如中正紀念堂、龍山寺等周邊區域也逐漸透過高度管制,降低對重要文化地景視覺景觀的衝擊。

2005年,文化部依據《文化資產保存法》增修了「文化景觀」保護類項,明確定義「文化景觀」是「神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行爲所定著之空間及相關連之環境。」強調生活地景中各類有形無形的文化歷程之於全體社會的重要性。然而,除了自然與海岸地景之外,如何在都會中落實文化景觀的保存維護,始終讓各地都會政府相當為難,特別是都會區存在著高強度開發的房地產誘因,致使文化景觀的管制更加困難。芝山岩當下面對的,正是這樣的困局。

「一坪換一坪」都市更新迷思的夾殺

2010年首都治理者拋出了「一坪換一坪」政策,在誤解的資訊下,有屋族以為不出一毛錢就能由建商幫忙換個新的住宅單位。自此,人人心中都有個「小建商」,房產發財夢成了全民運動,每位屋主都希望在這個房價持續高漲的年代中,能夠不出任何成本,就拿到一間價值超過新台幣2,000萬的公寓單位。這可是受薪階級可能一輩子都存不下來的龐大金額。

在這種「免費換屋」的樂觀心態加上高房價持續炒作的氛圍下,都市更新進一步將開發的腳步邁向芝山岩這個台北市少數能提供優美視野景觀的住宅社區。突然間,5、6筆都市更新申請案,圍繞著芝山岩,或近或遠陸續浮現。最接近的一棟,將在芝山岩山頂惠濟宮廟埕的正前方,預計興建19層住宅大樓。

芝山岩惠濟宮廟埕前方即將出現一棟19樓的更新案。(作者自行繪製)

正是此種房產想像,讓居民對於芝山岩文化景觀週邊地區開發高度管制方案起了重大反彈。然另一方面,我們也看到支持芝山岩文化景觀管制方案的市民展開連署行動,在短短兩週內爭取到的1,000多位連署支持,要求市府秉持文化景觀保護的理念,持續推動此方案。

若仔細研究此管制方案,其實已考量了後續居民申請都更的開發權益,將芝山岩週邊地區的開發高度限制在30、38、50、55米,依鄰近芝山岩的遠近漸次拉高,同時搭配將建蔽率由原45%放寬至60%。然為何還是引發反對呢?細究目前反對景觀管制的觀點,其中2項突顯了公民社會進程中必須嚴肅面對的議題:

爭議一:視覺景觀軸線是虛假的?

在反對爭議論述中,不少居民不認為有必要「保護」芝山岩文化景觀;同時,不少居民認為,目前強調芝山岩往北向七星山、大屯山,或往南向劍南山脊之視覺景觀穿透性是虛的、是假的,因為人們看不到這個視覺景觀的軸線。這些觀點,突顯了我們社會依然受到開發意識形態的強勢主導,人們在意的是具體可掌握的實質開發利益,卻難以想像集體的、通過歷史沉澱形成的文化事件及其敘事,對社會互動帶來的積極影響。這種只重視物質而缺乏精神性的理解,歷史告訴我們,將讓這個社會快速走入崩解一途。

爭議二:擔心沒辦法更新的恐懼

「限高使人民財產縮水」、「限高影響都更權益」、「限高就沒有建商願意來都更」是反對景觀管制論述中最動搖人心的口號。現實中,建築蓋愈高的確愈有利於建案的銷售,卻不見得有利於在地居民;因為拉高開發只會稀釋在地居民的土地持分,並會帶來更多外來人口,惡化地區交通。況且,目前由發展局提出的高度限制(不論是30米或38米,當然遑論50米以上),都已明確將未來可申請都市更新奬勵容積的平均額度計入,不致影響屋主們更新容積的申請。而且,若是以「自主更新」方式進行,由4、5樓的步登公寓改建為室內面積不變的8、9樓電梯公寓,依該區售價為造價近4倍的條件下,原屋主仍有機會無需出資即換得新建單位,亦即,限高不會影響在地房屋所有權人的都更權益。

但為何不少居民仍不接受發展局理性計算給出的方案?這便是台灣都市更新最扭曲之處。嚴格而言,不只是當前的都市更新,自戰後起台灣推出商品公寓式住宅的過程,便是國家明確以政策誘導,讓「建商」成為主導住宅商品化的推手,以致於半世紀以來所有人們一旦思及購買商品住宅,心中只有「找建商」一途。所以,當景觀管制的限高條件不利於建商時,習慣於「找建商」的居民們便時刻充滿了恐懼,深怕建商不來,公寓會永遠無法更新,當然,也就完全聽不進其他專業協助途徑了。這樣的非理性狀態,根本是國家用不當的更新法令制度造就出來的惡果。

面對當前芝山岩文化景觀爭議,政府該有什麼樣的態度?

難堪的是,市政府一手推動誤導的更新政策,讓市民認為自家老舊建築更新改建不出資是應該,另一手又希望能訴諸市民的公共意識,一起維護全市性的芝山岩文化景觀。兩個都市治理政策之間的價值取向南轅北轍,也導致不同價值取向的市民之間存在著嚴重的緊張對立。

面對當前這個幾乎難以解開的價值之戰,需要台北市政府繼續站在維護芝山岩文化景觀的正確價值立場上做出決定,並且勇敢地站在第一線陪伴心生恐懼的居民們,對此區未來的都市更新採取公辦更新一途,和地方社區共同建立一個能夠兼顧文化景觀保護及老舊公寓更新的創新方案。否則,芝山岩這個扺觸了主流開發意識形態而被鄙視為虛假不存在的文化景觀,即將被踐踏為週邊私人開發慾望之芻狗!

(作者為OURs都市改革組織理事、淡江大學建築學系助理教授)

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