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要年金改革,是一件非常有趣的事情。當你發一份問卷,詢問年金改革的必要性,大多數人都會贊同。然而,當政府實際執行政策時,則會遭遇重重困難。這個現象,可以反映整體利益與個別利益的衝突。而此種衝突不僅存在於台灣,也存在於其他國家。他山之石,可以攻錯,如何從其他國家中的經驗,得到一些教訓,不再陷入其他人的困境中,便是本文要討論的重點。

▋為什麼年改總是陷於泥淖?

嚴格來說,這是台灣第二次執行大規模的年金改革。4年前,國民黨政府也曾信誓旦旦進行全面改革,然而在許多利益團體的阻撓之下,最終功敗垂成。此次在政黨輪替下,民進黨政府接手年金改革,同樣也面臨重重困難,在困境中求生存。

評估這兩次年金改革的過程中,都存在一個很特殊的現象:目標正確,但是執行的程序並不完全恰當。年金改革是具有高度民意支持的行動,然而,與個別利益團體談判的過程中,卻是困難不斷。也就是說,改革的過程以及所採取的策略有待商榷。因此,目前最重要的事情,是找出年金改革正確的路徑,以完成年金改革的目標。

為什麼會發生這樣的狀況呢?主要原因是,年金議題是一個高度複雜的政治議題。從一個方面來看,它牽涉到千萬人民,因此在實施前要做充份的溝通;然而從另一個方面來看,它又是一個複雜的討論,需要專業人員仔細的分析。擺盪在溝通與專業之間,什麼是年金改革正確的路徑,國外是否有前例可循?以下便仔細地分析此議題。

▋找出解決之道的瑞典經驗

台灣並不是第一個碰上年金改革難關的國家,早在20年前,歐洲就遇上台灣今日的困境。在歷經戰後30年的擴張之後,歐洲各國自1990年代開始遭遇到經濟衰退與人口老化的雙重壓力。因此,歐陸各國有迫切需求,要盡快進行年金改革。然而,如同前述分析,在溝通與專業之間擺盪,歷經多年的努力,仍然無法有顯著的成果。

以瑞典為例,瑞典自1990年代初期開始,歷經兩次政黨輪替,以及多次年金改革的嘗試,均未能成功地改革年金制度。其主要原因,是在傳統的民主政治與政黨競爭的氛圍下,執政黨很難取得足夠的支持,以進行全方位的改革。經過多次失敗的教訓,瑞典人理解到,單靠溝通無法處理類似年金改革的大規模革新。溝通必須要與專業相結合,才能有效處理。因此,瑞典政府與各主要政黨,嘗試由傳統的政治運作模式中,找出另一條新路,以解決年金困境。

於是,瑞典政府成立跨黨派的年金工作小組,並指派政府各部門官員擔任幕僚人員。年金工作小組的人員主要是由各政黨所指派的專家學者,在不違背各政黨的底線下,找出大家可以接受的協議。而最後達成的共識,各黨派不得反悔,也不能再提出修正案。先達成初步的改革理念,再根據此論述進行細部規劃,最後才訴諸實際的法律條文,成為政府施政的依據。

由瑞典的經驗,我們可以發現一個重要的現象:面對年金如此複雜的議題,單靠溝通協調難以達成改革的共識,因為大多數人無法透徹理解年金的內涵,而且存在大量資訊不對稱的狀況,以致有心人很容易在此過程中取巧,使年金改革破局。唯有靠專業人員多次反覆的討論,才能破解這個現象。而專業的討論,也必須要靠民主的程序以及政黨的背書,方能獲得大多數國人的支持。盼望台灣能從瑞典模式中,找出一條可行之路,為未來的改革,奠定堅實的基礎。

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