郝充仁:要談軍公教退休金,請先回想那個年代……

2017/03/14

天下資料。

在多年來的年金改革中,軍公教退撫制度與18%優惠存款總是會放在第一線,成為媒體爭相報導的對象。而在此同時,一些軍公教團體總會出面,訴說自身的委曲與辛酸。一時之間,一場羅生門的狀況又會重現。感覺起來,軍公教退休金制度像一團迷霧,一邊出大太陽,另一邊又下大雨,究竟它是什麼?要如何去面對它與處理它?是許多人心頭一個大疑問。

要處理這個問題,就必須要從歷史出發,了解制度設計當時的時空背景,以及之後的政治、經濟環境的變化。如此,方能窺得制度的全貌,並尋求合理之改革之道。

▋什麼是公務員的「恩給制」?

軍公教退撫制度為人所詬病的二點,即是退休年齡早,與所得替代率高。而這兩個制度設計,其源頭即是來自於退撫舊制,或稱為「恩給制」。由此可知,現今所見的軍公教退休制度,是源自於當年恩給制的時空背景,惟有理解當年的狀況,才能檢視現今制度的錯亂。

所謂「恩給制」,是民國84年以前所實施的軍公教退休金制度。在此制度下,軍公教人員不用繳納任何保費,而退休時,可以獲取退休給付。當時政府之所以提供此種福利,是因為相對於民營企業員工而言,公務員的薪水相當低,大概只有相同階層勞工的一半左右。因此才利用退休權益,來彌補現金工資的不足。事實上,這就是員工福利典型的運用。而政府所提供優惠之退休權益,包括四項要素:不必繳納保費,高所得替代率,較短的工作年資(大概在25年)以及較早的退休年齡(大概在50幾歲)。

▋低薪高福利的結構改變,退休金制度也得轉彎

到了民國70年代中期,整個政治經濟情況,發生了根本性的變化。由於台灣對美國產生大量的出超,引發美國巨大的反彈。為了平衡巨大的貿易差距,台幣開啟升值之旅,從一美元兌換40元台幣,一路升值到一美元兌換25元台幣。在這升值的過程裡,引發大量國際資本湧入台灣,股市不斷創新高。在此種快速的財富效應下,引發大量優秀公務人員離開公務部門,奔向民間企業。此種狀況,引發政府高層的重視。因此,自民國76年開始,每年大幅調整公務部門人員的薪資,提升公務員的士氣,以降低公務部門的離職率。

然而,就在同一個時間,由於台幣大幅升值,使許多公司外移大陸,尋求更低廉的工資。這個現象,也重創了民間的經濟活力。因此,台灣民間部門的薪資水準,自民國80年代中期,至今,大約有20年內,沒有做太多的調整。到了民國80年代中期,民間部門與公務部門薪資水準已無太多的差距。因此,政府決定於民國84年實施軍公教退撫新制,將過去的恩給制改為相對提撥制,希望改變過去低薪資、高福利的狀況。

▋改革未竟又後天失調

但是,20年前的改革未盡全功,以致埋下今日需要痛苦轉型的苦果。當年的改革,只處理不用繳納保費的部分,改為政府與公務員相對提撥。而對於高所得替代率、較短的工作年資,以及較早的退休年齡則並未調整。若依照各國公務員退休制度的規範,應該設立一個正常退休年齡(大概在60歲),若提前退休,則按比例減額給付退休金。此外,薪資計算方式,也多採退休前10年或15年之平均薪資。

此外,台灣經濟環境自2000年之後,發生巨大變化。市場利率從原先的6%下降至2%,這使得公務員退休準備金大增,註定了未來的坎坷路。在這個先天不良、後天失調的狀況下,也引發了陳水扁政府與馬英九政府多次的改革方案。然而,由於制度事涉多人的權益,而且盤根錯節。因此,前幾波的改革皆無疾而終。

時至今日,由於戰後嬰兒潮已逐步進入退休年齡。因此,公務員退休金已經進入非常危急的狀態,改革勢在必行。然而,改革就意味著所有參與者都要做一定程度的犧牲,所以配套措施非常重要。簡言之,就是要增加其他體系的給付,以減緩軍公教退休金制度快速減少的衝擊。這些配套措施,包括公保年金化、商業年金的套用、以房養老的推廣、保單活化的建制等,都有助於改善年金調整後所產生之負面效果。

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