劉紹華:黑箱官僚的台灣援外,與國民外交的出路

2016/12/28

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聖多美與我國斷交後,我在臉書發文表達對台灣在聖多美援外工作的看法,也獲得媒體轉載,意外引起廣泛的辯論與批評。此文延續前文拋出的觀察,進一步深入檢討政府的援外政策,呼籲加強援外的專業合作、人道援助倫理,並重視民間接手政府援外努力的可能規劃。

▋台灣援外工作,欠缺透明

聖多美與我國斷交後,媒體多報導「外傳聖多美索討X億元」,外交部長李大維也說那是「天文數字。」媒體不追問確切數字,官員也不吐露具體實情,讓人哭笑不得。

台灣參與援外的機制,有外交部、有國合會、有醫療與農業等團體、有民間組織、有義工團,偶爾學界研究者也參與其中。民間組織與義工團不一定有接受政府經費;但其他類型組織,都可納入廣義的官方援助計畫。那麼,龐大且未受監督的經費分配是否合理?有無濫用?其實都該檢討。

但現實上,援外仍是一個不受監督、公評的政府作為──政府總以外交機密之名,隱匿相關資訊,形同綁架全國納稅人、援外工作者,甚至是友邦人民。

曾經參與援外工作的人,一定都知道各式發生過的弊端與不堪(例如曾赴聖多美參與瘧蚊防疫的實驗技術專員[這些觀察]。以我個人近二十年的親歷與聽聞,最多的不堪,通常指向外交部及外館的不適任人員。我們的外交人才養成,是以眼光朝向歐美日等先進國家為軸心。而亟待援助的國家,則位於全球化位階光譜的另一端。要能讓一般外交人員看得上眼,那得先換個思維才有可能。

我們的外交思維是甚麼?台灣人盡皆知:以金援維繫窮國邦交。外交體系只有一個目標,其他都是次要,自然對援助倫理、第一線援助人員的情緒投入、受援國民眾的福祉等,欠缺充分考量。這樣的援外計畫,不可能獲得國際援助領域的認可與尊重。

以聖多美的援外計畫來說,部分醫學界希望透過瘧疾防疫,突破金援外交的格局,確實值得讚許。熱帶醫學史的研究──(例如李尚仁《帝國的醫師》)也早已告訴我們,學科進展與衛生防疫可能並行。這個計畫有機會貢獻台灣的熱帶醫學研究,又能促進聖多美民眾衛生福祉,達成雙贏。

然而,若從長年的援助過程與當下實效來看,要稱這個計畫為成功案例,我頗感猶豫。成就是一定有的,但如果同時考量投入的時間與規模、實作方式、消滅標準、永續與否等因素,仍難有歷史定論。

良善立意加上長年投入,為何仍有未竟之功?可能原因很多。要能詳細地檢討這些,資訊必須公開。聖多美的案例,就和馬拉威、甘比亞等其他友邦援外案例一樣,唯有公開資訊,台灣的媒體、學界才有機會一窺援外實作的堂奧,將之變成提升台灣援外品質的經驗案例。若能做到這點,台灣的學者就不必只能使用他國案例來教學、啟發學生,而將集體共業轉為集體的寶貴經驗。

▋外交官僚,凌駕公衛專業倫理

籌辦援外計畫,非一般醫療專家所長。但負責援外事務的外交部門,又如何規劃醫療援外,反映何種思維?疾病防疫,需要醫療專業與社會工作專業配合實作;台灣的金援外交官僚,曾尊重這個道理嗎?

單看外交部門的內部專業協調,就已令人對「由外交官僚來主導援外計畫」難生信心。從國合會前副秘書長邵立中的觀察,外交部甚至可能成為干擾援外計畫的主要角色。

在這種情況下,醫療人員真有可能僅專注於專業,就能有效發揮所長嗎?當我看到外交部政務次長吳志中的投書〈協助友邦,台灣公衛專家的努力不容抹煞〉,不禁笑了出來。過去官員拿醫療當外交的衝鋒槍,現在又拿醫療當外交失敗的擋箭牌。

更重要的是,台灣政府是否尊重最基本的人道援助倫理?如果官員認為,聖多美的防瘧計畫正當有成,已進入「前消滅期」,那不是更不該撤離計畫?不然,醫學專家二十年來的努力,豈不前功盡棄?

基本的醫療倫理是:在戰場上,醫生不該拒絕為他的政治敵人治病。醫療援助與介入,是攸關生命倫理之事。古今中外皆有實例教訓:死灰復燃的疫情,可能更難控制。誠然,沒有一種援助必須永久持續,給他魚不如教他釣魚。但是,國際上對「撤離援助」的基本倫理共識是:盡力逐步平穩退出計畫,並盡可能安排接手組織。

過去二十年的聖多美瘧蚊防疫工程,在這個只有台中市一半大的國家,曾有多少台灣醫療專家投注了熱情與心力,遑論2002年成立的世界第一大愛滋、結核與瘧疾防疫計畫「全球基金」,與其他國際組織的衛生投入。瘧疾發病率大幅下降,實屬可預期之事。

台灣大概是唯一在聖多美設立瘧疾小組的國家;說台灣居功厥偉,自不為過。

但歷史告訴我們,任何疾病防疫成功背後總有代價,都值得後人回首與反省。這就像是台灣除瘧的成功經驗,背後就有著DDT的可觀代價。不論是回顧台灣自身、還是台灣在聖多美投入的防疫歷程,目的不在於否認過往成就,而在於理解造就成功的背景,這才是人類醫學與社會進步永續的正道。

如果外交系統可以擴大援外的目標格局,如果防疫不僅偏重生物面向(而能兼顧社會面向),如果更多非醫療專業可以加入合作,並且積極動員當地社會參與,甚至與其他國際組織合作──台灣引以為傲在聖多美創造的成就,也許不必耗上二十年,而能更快達成。

更何況,台灣在這過程當中,不是沒有過惡名。我曾聽某位醫療工作者提及:世界衛生組織曾派員關注,台灣在聖多美除瘧方式可能不宜。若真有此事,更應慎重檢討,視之為重要的經驗案例,而不是視錯誤如過眼雲煙。

這都是醫療史的集體教訓,毋須針對個人陟罰臧否。我們必須面對的重點是:防疫機制和人員如何在異國特殊情境中,被不合適的外館與外交部人員,當成籌碼業績,而不顧援外所涉及的專業實作倫理。

▋國民外交,善意的延續

每逢斷交,台灣政府就立即撤出援助。有評論指出,這顯示台灣的「國格主張」不明。台灣國格主張雖然不明,但是台灣的「國民性格」卻很鮮明,有利於台灣在宣揚為獨立的經濟與政治實體之外,凸顯台灣作為國際人道援助的獨立實體。

國格主張,不應只由政府來界定,也可由國民性格決定。

都說「台灣最美麗的風景是人」──大部分台灣人的顯性特質是善良、勤奮、樂於助人,這些是放諸四海都很珍稀的國民特質。台灣在國際上的外交空間極其有限,但是,世界許多貧困之地,都能見到台灣人或台灣民間援助的蹤跡。

我衷心相信,那些人,並不是因為要幫台灣拚外交而去援助,而是基於對異文化的興趣、協助他人的善意、認識世界的熱情,而絡驛於道。但是,即使不以國民外交之名,在他鄉異地心存為國爭口氣的念頭,該是尋常之事。

就如同出國讀書的學子,有誰是為了報效國家而留洋攻讀學位?那是只有在國仇家恨的年代,由政權引導的動機。但是,出國之後,大部分的人都清楚意識並維護自身的台灣認同。政府如果相信台灣的國民性格,且善待這國民性格,毋須利用,只需順水推舟,這國民性格會比金援外交更能深入他國人心。

官方的外交無法維繫,政府何不換個思考方式,支持熱心的台灣人,以另一種經費合理的方式,繼續從事國民外交?政府中斷官方援助,保住台灣的尊嚴,有其正當性。但是,實際的援助與促進國際往來,卻不一定要以邦交之名,何況政府早已有各種方式如此實踐。不然,外交部轄下為何會有「 NGO國際事務會」?為何學術界有大量的經費支持世界各地的學者與學子?

此刻,正是這套思維與路數派上用場之際。如果有人願意留在第一線繼續工作,如果民間組織願意參與──例如,斷交後的馬拉威中央醫院是一例;斷交後的甘比亞學生,在台北科技大學老師努力協助下留台繼續求學也是一例。政府何不把部分款項轉移支持民間,讓民間的善意接力,維護曾經建立的情誼。

另外值得一提的是,我們的邦交國,多是國窮民困,台灣絕對不會是他們唯一仰賴的援助國與邦交國。即使在那些台灣人經常瞧不起的國度,也可能出現另一種比台灣還「國際化」的現象。在那裡,有聯合國辦公室、有台灣外交界嚮望的先進國家使館,有自成一格的國際外交與援外社群。這也是中共當年與聖多美斷交後,並不曾完全撤離之故。

我以為他們如此做,並非是為了準備把聖多美搶回去,而是為了聯合國的區域政治。不論是當地國的民眾還是國際人士,都是台灣人可以擴大眼界、宣揚國民性格的往來對象。政府何苦拆了自己耗費巨資建起的平台?不如把平台轉給民間,協助民間重建他用,也讓台灣的年輕人可以透過此一平台,體會世界之大。這不就是海外替代役與國合會志工曾經帶給許多人特殊的生命經歷嗎?

國民性格無需政府培養,但須政府放手,不要將之視為執政與外交的工具。更不宜在面臨外交挫折、處置政治事務之際,無視第一線援外工作者所面臨的生命倫理困境,說撤就撤。這樣,不僅為德不卒,有失人道援助倫理,也把台灣的國民性格拉下水,一同賠上。

編按:本文授權《獨立評論@天下》與《端傳媒》同步刊登。

     

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