盧俊偉:問題不只在經濟!進行建設前,也得兼顧社會投資報酬率

2017/03/03

photo credit: Shutterstock

為了挽救國內民間投資停滯不前的困境,政府打算在近期內提出數千億甚至上兆元的前瞻基礎建設計畫,以編列特別預算的方式,由政府投資帶頭點火,捲動民間投資投入。

事實上,過去不同執政黨、歷任政府任內,都曾嘗試擴大公共建設計畫,企圖捲動低迷的民間投資。然而,這些公共建設計畫背後所引據的凱因斯有效需求理論或內生成長理論等上位總體經濟論述,不但無法有效回應微觀面、個別具體政策計畫的成本效益問題,也無法回應社會對於公共建設要能同時滿足經濟、社會、環境等效益的多元價值要求。

過去政府的經濟決策最常被人批評是「唯GDP思維」,也就是為了拚GDP的帳面數字好看,而經常忽略了其他社會、環境價值,或者忽視了人民更直接的生活感受。例如過去的國光石化案、大埔案等公共建設計畫,都經常可見經濟效益與土地正義和社會正義衝突交鋒。這些難解的價值衝突,並不是一般總體經濟論述所能夠處理的。

換句話說,要進行數千億甚至上兆元的建設計畫前,政府的論述就不能只停留在總體經濟學的層次。面對個別具體計畫,除了做好經濟效益評估之外,還必須做好更細緻的社會投資報酬評估(Social Return On Investment, SROI)。

▋除了經濟,也得兼顧社會與環境正義

蔡總統去年5月在民進黨中常會提到的一段話說得好:「公共建設思維的轉型,是台灣經濟發展新模式的重要環節,將來在公共工程的決策,必須要揚棄工業時代只重視開發和成本的舊思維,從友善創新、保護環境、重視弱勢者的觀點出發,進行全方位的規劃和思考,才能因應產業、社會、環境,以及人口高齡化等趨勢,使基礎建設和建築可以成為支持措施的一部分。」這段話其實意味著:作為台灣經濟發展新模式的重要環節,公共建設計畫的政策正當性不能只有經濟效益論述,還必須顧及社會和環境正義。

尤其據報載,這次政府即將提出的前瞻基礎建設,包含軌道建設、水環境、綠能建設、數位建設、城鄉建設等五大面向。過去社會存在爭議或沒有共識的重大公共建設(例如北宜直鐵或各縣市內的產業用地開發案)也可能藉此機會納入。政府若沒有做好事前評估和政策說服工作,則後續極可能引發一連串的社會及環保抗爭問題,不僅為執行進度埋下變數,也可能進而波及對執政者的滿意度和信任度。而要做好事前的評估和政策說服,如前所述,除了做好經濟效益評估之外,還必須做社會投資報酬評估(SROI)。 

SROI是一套對社會及環境等質化效益進行量化評估的方法,也是一套衡量一項產品、服務或計畫能夠產生多少社會報酬的方法。這讓我們對於一項方案的預期報酬不再只侷限於產生多少經濟收益,而更擴大到可以為我們的社會和環境帶來多少淨效益。

▋香港第三條跑道的SROI案例

以SROI來評估公共建設投入的成本效益,國外已有相關案例。以香港國際機場興建第三條跑道為例,這條跑道系統的預估造價約1,415億港幣,原本香港機場管理局的效益評估都集中在經濟面向上,指出此項計畫將為香港創造5,400多億港幣的淨經濟收益(後來修正為:將在50年內為香港創造額外4,550億港幣的經濟效益及8萬個新增就業機會);但是由香港民間團體與英國新經濟基金會(New Economics Foundation, UK)合作所做的SROI評估報告(香港第三條機場跑道社會代價及回報評估),則是將社會及環境代價轉化為貨幣等值並納入影響評估,結果是:到2061年為止,單單碳排放一項,香港社會為此付出的代價就可高達約6,260億港幣,高出經濟利益甚多。

雖然這項SROI評估不是由香港政府主動發起,而是由香港社會團體結合英國研究機構所提出,但是SROI評估結果卻讓香港各界有機會從經濟、社會、環境等較全面的方向,完整思考評估香港國際機場興建第三條跑道所帶來的整體效益。以此經驗為師,為了做好政策正當性論述和政策說服,以減少前瞻基礎建設計畫後續執行可能引發的社會爭議,除了做好經濟效益評估之外,政府就來主動進行前瞻基礎建設計畫的SROI評估吧!

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