圖片來源:Shutterstock

幾天前,我在獨立評論的文章裡談到,台灣的學術研究有很大的資源錯置。至少就非實驗室學科而言,有過少的薪資與過多的研究經費。因為增加薪水比增加研究經費對人才的吸引力大,所以可以透過減少研究經費、增加薪水來改善情況,而不至於增加總經費。然而,這種資源重分配的可能性,卻被僵化的制度掐死:教育部的重重管制,以及齊一的公務員式給薪。

台灣近年來有所謂「彈性加薪」。但是彈性加薪因為幅度很小,導致薪水與國外的差距沒有什麼改變,所以沒有吸引人才回流的功能。唯一的功能,只有激勵國內研究者,但卻經常被誤用甚至自肥。這樣的黑暗面也跟整個制度的僵化與錯誤設計有關。另外一方面,玉山學者計畫相較於彈性加薪,是一大進步。但其3年期的設計,仍是一個無奈的短線操作,之所以無奈,也是因為體制的僵化難以突破。

台灣的整個學術與高教制度為何如此僵化不靈?這背後的原因盤根錯節。我試圖從我的理解,從三個面向來談台灣制度陳痾,並提出一些制度改革的建議。

「隔絕競爭」導致不能管結果、只好管過程

最根本的問題在於:對公立大學教師等同公務員的保障,等於「隔絕競爭」。學校辦得好不好,跟老師的薪水與福利都沒有關係。於是大學教師努力與否,除了個人自覺之外,只剩下道德的期許。在這個限制下,因為不能以結果論教師的任用、薪水與福利,只好不斷去規管過程。

以人事招募為例。今天在台灣,任何一個新進教師,都必須滿足教育部的資格審查,造成許多用人限制。為什麼這種人事的決定,不能讓個別的系所去決定?難道教育部的官員會比個別的系所更瞭解自己需要什麼樣的人?更知道如何判斷一個求職者的能力?

台灣的環境常有自肥與近親繁殖的問題。一個近親繁殖的系所,很快就會沒有什麼研究能量。在以結果論的環境裡面,這樣的族群會很快被淘汰,但台灣的制度卻保障所有這些人。因為無法以事後的表現衡量去留與薪資,所以只好在招人時設下關卡。

台灣的老師經常在寫報告。研究計畫申請經費要報告,期中要報告,期末要報告,教學方面也差不多,常常聽到朋友們寫評鑑寫得案牘勞形。因為教育部開始想要引進競爭,於是強調評鑑。但在我待過的香港與新加坡,這些報告並沒有花我很多時間。這些「過程」不是沒有人管,但沒有管很細,因為重點是結果。研究沒有成果,短期是加不了薪,長期就是走人。如果教學沒有達到一定標準,也是捲鋪蓋走人。如果教學沒有達到一定標準,也是捲鋪蓋走人。所以,由上而下的評鑑並非好的引進競爭的方法。不但錯失了真正的競爭的意涵,也讓整個系統虛耗時間在評鑑上。

真正的競爭是什麼?就像一般的公司行號,他們直接面對消費者,賣的產品或服務,消費者會不會買單,這是一拍兩瞪眼的。所有員工的利益都會因為經營良善與否而受到影響。如果某經營者不以表現論待遇去留,那麼這個公司留不住才能超乎待遇的人,只留下一堆才能比不上待遇的人。這樣的公司終究是要倒閉的。有著政府與法律的保障,台灣的公立大學當然不會倒閉,但也因為這樣的結構而難以進步。

鄉愿助長繁瑣、控管過程導致單一

當只能管過程、不能管結果的時候,有一些能力不及待遇的人,會想辦法進來這個體系,形成一大堆「尋租行為」(rent-seeking behavior)。進來了之後,還會繼續利用過程的種種弱點,去加強或鞏固其超額利益。弊端叢生的結果,導致整個系統運作充滿了防弊意識。為了防弊,於是過程變得更加繁瑣,成為惡性循環。

一個台灣人在國外拿到博士,回台找工作,不但要繳畢業證書,還要取得外館驗證。我們偶爾會聽到偽造學歷的事情,所以這聽起來似乎合理,但是我博士畢業後在國外工作了三個地方,從來沒有一所學校要我去取得畢業證書的公證。所以,我們這個愛講禮義廉恥的國家對人的信任,其實很欠缺。

我在美國求學的時候,親身體驗一個重要的概念:榮譽制度(honor system)。當時我所居住的都市Minneapolis開通了一條新的輕軌。乘車費用是算次的,不論里程,價格都一樣。車站沒有任何閘門,月台上有售票機,車來了就跳上去。月台與車廂都有買票的提醒。票價是2元左右,但如果被查到沒買票,要罰美金180元。這是美國人榮譽制度一個很明顯的表現。

這個制度並沒有假設人們會鑽漏洞,而是信賴人們的自尊自重,但又有簡單的機制可以防弊。這個機制,無非就是要有強大的公權力執行,也就是真的有警察在查票,查到也一定會罰。180的罰金跟2元比起來,是很大的比例,這種高額罰金是榮譽制度能夠維持的主因。但是因為這個制度的執行,省了很多其他因為要設置閘門、設置電子系統的成本。因為敢罰,且因為罰金高,警察查票頻率其實很低,但大部分人仍會守法。所以這是一個成本非常低,效果非常大的制度。

我們真有需要讓外館驗證畢業證書嗎?學歷造假的人,一旦被查到,應該要開除、永不錄用,還要追索刑事責任(詐欺)與民事責任(對詐欺所得的求償)。不從違反法律與誠信的嚴懲下手,這種鄉愿思維促使過程不斷的變繁瑣冗長。道高一尺,魔高一丈,如何能保證沒有人能夠突破學歷驗證的防線?這些事情,從台灣層出不窮的論文造假事件也可見一斑。

教育部管過程不管結果的邏輯,自然會導致管太多。也因為沒有大學自主,所以管一大堆學校。這樣一來,要管的過程既廣且深。因為管太多,所以沒有能耐管「各種不同型態的大學」,畢竟單一比較好管啊!欠缺多元性的發展是台灣高等教育的致命傷。這個社會需要的純學術研究人才事實上不太多,所以研究型大學要少而集中能量。我們還需要以教學品質為主的學校(類似美國的liberal arts college)、技職教育的復甦、本土研究以及政策研究。 

2011年我在香港中文大學,在某個與國際期刊主編的午餐會中,聽到有人提及來自亞洲的投稿快速增加。該主編抱怨很多稿件品質低劣,最糟糕的是來自台灣的。身為在場唯一的台灣人,聽了真是覺得丟臉又心痛。為什麼這種「品質又差、稿件又多」的情況會出現在台灣?這就是因為我們所有的高等教育院校全都受控於教育部的繁瑣規範,用同一種模子去辦學,導致許多不該以學術研究為主的院校,也強逼著自己去做自己做不來的事。

校園民主輕忽管理、阻礙改革

台灣有一個深遠的傳統,但我認為是要不得的傳統,那就是「學問大的人做官」,好像我們經常期待一個什麼都會的聖人。我們習慣找諾貝爾獎等級(已得或未來會得)的人去當中央研究院院長,不過去年關於浩鼎股票的風波,可以看出翁院長的危機處理能力不太好,也沒有好的班底幫他處理這些危機。我認識的諾貝爾經濟學獎得主,沒有一個人在做行政職,全部都是逍遙做研究。

管理是一個專業,也需要天分。我們當然不可能讓一個搞房地產的來當中研院院長或任何學術行政的位置,但學術生涯在某些時候就可以分流。有行政管理長才的學者,其實可以多做學術行政。例如我所任職的新加坡管理大學經濟學院的院長,他是紐西蘭人,早年也是美國名校的學者。後來行政職做的很成功,曾經當到紐約州立大學石溪校區的校長。在我們學院全球招募(global search)之下,他來到新加坡。我們的學院在他領導下生氣蓬勃,同事之間相處和睦,我非常喜歡我的研究與教學環境,而這位院長功不可沒。

這麼優秀且受敬重的學術管理人才,有沒有可能來台灣擔任學術行政要職?在取消薪資限制與限本國人的規定[1]之前,完全沒可能。就算取消這些管制了,大概也做不到。在台灣,多數公立大學選校長時都有遴選委員會,但卻都必須經過校內教師(或校務會議)行使同意權。在學院與系所的層級,民主的程度更高。系主任與院長幾乎都是教授普選(同意權或一般選舉)。如果一個學術行政管理人才跟該校沒有淵源,在這種結構之下,即使有資格擔任候選人,選上的機會也很小。

以美國多數大學的運作而言,不論公私立與否,校長由董事會(Board of Trustees,董事會並非準確的翻譯,因為民間公司的Board of Directors也是翻成董事會)任命,而校長任命學院院長與其他高階主管(如學務長、教務長)。系主任人選由系推薦,院長任命。過程中可能有系內投票,但投票結果只有院長知道。

所以,台灣與美國的制度有很大的反差。一個組織的組成,要問這個組織的目的為何。而民主政治不代表示萬事萬物都應是民主運作。以政府的組成來說,人民只選出首長。而首長底下,就是所謂管理,而非民主。換句話說,這些首長並非底下的公務員選出來的。一般民間公司的運作也是類似,民主只在股權選舉董事會、以及董事會選管理階層的存在。在管理階層以下就沒有民主了。

台灣各大學的制度,說是校園民主。那麼是不是同理,職棒球隊要有球員民主、民間公司要有員工民主,而政府要有公務員民主?我們得要想一想,民主的「民」是指什麼?政府是對國民負責,公司的管理階層是對股權負責。公司的民就是消費者。國民用選票選舉政黨,就像消費者用鈔票對產品投票。沒有選票的政黨就會失去政權,而賣不了產品的公司就會倒閉。那麼大學的民是什麼?如果是教學為主、就應該是學生,如果是研究為主,那麼就是面對整個社會對研究的需求。個別教授應該只是員工。想像一下,今天如果有某支球隊,球隊經理是由球員票選,並且球員享有「至高無上」的工作權,所以不能被解雇;這樣的球隊會有什麼下場?

大學比職棒複雜,因為大學是不同學系的整合,不像棒球的單一。所以,大學治理確實應該在學系的層級,有由下而上的反饋。但台灣由下而上的情況推過頭了,把該是管理的部分用似是而非的民主取代掉,成為一個阻礙改革,停滯不前的系統。如果要保障教授的權益,就像美國職棒選手有工會一樣,教授也可以有工會。

台灣所謂的校園民主有其歷史的源由。過去在國民黨威權統治的時代,校長來自教育部的官派。在整個台灣民主化的過程裡面,所謂的校園民主是一種由下而上隔離教育部政治干預的方法。也就是說,「校園民主」追求的是「學術自由」。但今日時過境遷,如果大學能夠法人化,教育部對大學人事權的影響自然降低,就可以回歸大學治理的本質。

台灣目前的制度選出來的管理階層,變成以教師的權益為優先,而學生的權益與學術研究變成其次。在現行的校園民主結構下,資源分配也傾向齊一化,而不容易有對教學與研究的激勵機制。台灣的學術研究標準,在各系所都有重量不重質的弊病。主要的原因就是因為遷就跟國際研究早已脫節的教師。

在新加坡與香港,大部分大學的系主任是由上而下決定的。他們的教授參與機制要比美國少。由於各系的專業性,這種由上而下的決策也可能有問題。譬如一個社會科學院的院長如果出身經濟系,在選社會系主任的時候,可能會有偏頗。所以,我認為美國的制度是比較恰當的折衷。

美國的制度,除了在由上而下的管理與由下而上的專業反饋之間,取得比較好的權衡。更重要的是,美國所有大學,不論私立或公立,所有教師的待遇與任用都受外在競爭影響。所以即使是內部選出,系主任也是以整個系的競爭力為目標,不當管理的可能性降低。但很不幸的,台灣的制度是最不好的組合:既讓公立大學隔絕競爭,又讓「校園民主」保障教授利益、阻礙專業管理。

對制度改革的建議

最後,總結對制度改革方向的建議:

1.公立大學法人化,以結果論分配經費與人事。最重要的思維轉變,就是引進真實的競爭(而非單一化的評鑑),從管過程轉向管結果、或讓市場決定結果。就公立大學而言,教育部要把管制的手放開。讓大學法人化,使得大學教師薪資可以完全跟公務員脫勾。徹底讓公立大學自主,薪資不再有統一的規定。在經費補助上,完全以結果論。在大學自主之下的各校競爭,也自然會透過市場,促使教授薪資以個人的人力資本為依歸。可引進競爭的還有對私立大學的鬆綁以及開放外國大學設校,但本文篇幅已長,就不多著墨於此。

2.讓學術管理專業出頭。在大學的三級制中,系主任可以透過內部民主產生,但是學院院長與大學校長兩級,可以不使用民主的方式,而以重視管理的角度來選才。畢竟校長與院長最終要面對的是學生家長與社會大眾。

3.多元發展、教研適度分離。台灣的現狀搞得好像每一所大學都是研究型大學,使用類似的評鑑,導致沒能力作研究的人濫發文章,而教學優秀的人卻因為發不了文章被犧牲。大學不能多元,於是人不能適才適所。若能集中有國際學術研究能量的人在少數幾個學校,一方面能夠產生群聚效益,另一方面能夠發展教學為主的學校、技職教育、本土研究與政策研究。

4.引進榮譽制度。大學自主將使得教育部需要管的過程減少。在僅餘的必須管的過程裡,不妨引進榮譽制度:以對人的尊重為基礎,簡化程序並加重弊端發生時的罰則。

5.薪資與研究經費的分配各校自主,總量上參照國際標準。教育部其實可以不管各校內部薪資與研究經費的分配,只管分配給各大學的總量。在結果導向的衡量之下,他們自然會找到最恰當的分配方法。不過,因為很大一部份的研究經費來自科技部。所以中央政府在總量上,還是要有衡量取捨。

謝詞:本文受益於許多學界朋友的寶貴意見。在此感謝以下諸位老師:王平(美國聖路易華盛頓大學講座教授、中研院院士)、王道一(台大經濟系教授)、林明仁(台大經濟系教授兼系主任)、車嘉華(中歐國際工商學院經濟學教授)、黃柏瑞(荷蘭 Technische Universiteit Eindhoven助理教授)與彭正浩(輔仁大學經濟系教授兼系主任)。特別是與王道一老師的討論,大幅改進了本文的論點。他們不代表本文的所有觀點,文責也由作者自負。

     

[1] 限本國人的例外是校長。大學法雖有規定大學校長不受國籍法限制,可以雇用外國人。但在院長、系主任這兩個層級,國籍限制還是存在。

瀏覽次數:268

延伸閱讀

「獨立評論@天下」提醒您:
1.本欄位提供網路意見交流平台,專欄反映作者意見,不代表本社立場
2.發言時彼此尊重,若涉及個人隱私、人身攻擊、族群歧視等狀況,本站將移除留言。
3.轉載文圖請註明出處;一文多貼將隱藏資訊;廣告垃圾留言一律移除。
4.本留言板所有言論不代表天下雜誌立場。