吳媛媛:瑞典人的數據魂(下)──福利政策的反思系列五

2016/02/14

天下資料,楊煥世攝。

前年瑞典大選前夕,我在朋友家和幾個朋友聚餐,剛好看到電視新聞報導的最新民調顯示,在經過了溫和黨與中間偏右聯盟八年的執政之後,偏左陣營的大黨社民黨終於再度成為受最多數民意支持的政黨。那時在場死忠社民黨擁護者的朋友,很興奮地說:「這樣才對啊!瑞典這個國家是由社民黨一手建立的,現在回到社民黨手中,瑞典又有希望了!」另一個也支持社民黨的朋友聽了卻說:「我不同意。今天的瑞典是由國會裡所有曾經的執政和在野政黨、由左右兩派陣營共同經營出來的,不是哪個單一政黨的成果或是責任。」

回家路上我細細咀嚼那句話,可不是嗎?雖說執政黨是推動立法和政策的主軸,但是判斷一個民主國家的政黨政治是否健全,除了單一政黨的能力和品質以外,政黨和政黨之間、以及人民和政黨之間的互動關係,其實是更加關鍵的因素。這種關係決定了政治的討論是否能夠緊密咬合,帶著社會前進,或是陷入空轉和泥沼。

台灣的政黨政治現在正在蛻變,除了傳統大黨和新興小黨百家爭鳴外,人們思考政黨的方式、政黨間的互動,似乎也漸漸和以前不一樣了。現在人民和政治更接近,除了統獨之外,其他社會議題也開始受到矚目,在公共論壇上不乏有理性精彩的討論。然而傳統選戰的空洞口水戰,似乎也仍然佔有一席之地。

政黨政治必須仰賴政黨間的競爭和制衡,不可避免會互相攻擊、切磋,然而攻擊切磋的性質和高度,在不同的國家卻可以截然不同。我個人認為決定這種高度的因素,和政黨核心價值是否被確立有很大的關聯。

我想就用我比較瞭解的瑞典為例,舉幾個有趣的例子,看看在較高度民主化的國家,政黨是如何互相攻防、互相修正,如何在不同的核心價值之間掙扎妥協,從而塑造出一個國家的面貌。

• 稅制是政治討論的焦點

在許多國家,稅制都是政治人物避之唯恐不及的話題,因為稅制議題不夠「性感」。然而我發現在福利國家,人民和政黨談論的話題卻總是繞著稅制打轉。稅制除了體現了一個國家對資源分配的信念,還可以隨著政府理念不同,用不同的徵稅方式將社會上各種角色的行為導向某種理想的模式。

瑞典的所得稅到底有多高呢?有人說50%,有人說60%,甚至更高。首先,我想大家都知道累進稅率,但意外地有很多人不知道,累進的稅率並不是加諸於總收入,而只是一個區間的收入。下圖是瑞典國民所得稅的累進分佈,其中灰色的那一條,是每一位受薪國民應繳的所得稅。

2014年瑞典所得稅累進稅率 資料來源:瑞典稅務局www.skatteverket.se

一個年收入50萬克朗的人(約為200萬台幣的中高所得者),常會大聲嚷嚷說他要繳的所得稅是51%,其實從下圖就可以看到,要繳51%的部分,其實只有他一年所得中超過43萬的部分,而43萬克朗以下的收入,平均所得稅大約在25~30%之間。

而那一條黑線是什麼呢?那是老闆在付你的薪水的同時,必須幫你付的「老闆稅」。這些錢雖然也屬於政府稅收,但實質上將是你個人的退休金和各種帶薪假期的基金。

稅制是如此地和我們每一個人息息相關,但是又難免有點繁複乏味。這大概就是為什麼瑞典每一位中學生都要在課堂上認識這張圖,學習耐心地去解讀這張圖對他們個人,和對社會整體的意義。

比方說那條黑色的線,看來不起眼,卻意義重大。它代表勞工的社會保險責任,很大一部分是轉嫁到老闆頭上的。也就是說,員工的健康福祉和老闆的口袋是連在一起的。老闆幫腰痛的員工訂做可以自動升降的桌子,幫眼睛痛的員工配工作專用的眼鏡,不但可以減少員工帶薪病假的機率,這些支出還可以減稅。瑞典的老闆並不是都佛心來的,但勞工的幸福,其實就是這樣由一條條細膩務實的法規堆疊而成。

瑞典的國家總稅收當中有接近60%來自於國民所得稅,不但是政府收入的大宗,覆蓋性也最大。左右陣營政黨在允諾人民任何的福利和減稅的時候,都要在這張圖上見真章,接受民眾的檢閱。上圖紅色圈圈裡面,可以看到一個小小的稅率提升,它的由來十分有趣。1990年代瑞典經濟蕭條,因此當時的執政黨社民黨和偏左聯盟推行了這項增稅政策,向社會上收入最高的5%的富人們徵收「暫時緊急稅」來為國家周轉。後來沒幾年,社民黨敗選,由溫和黨和偏右聯盟開始了8年的執政,在這8年,沒有一個偏右政黨敢提出取消這筆「緊急」的稅收,這筆暫時稅就這樣成了永久稅。連偏右聯盟都不敢取消這筆稅收的原因很簡單,因為這樣做「社會觀感」太差,站在5%那邊和社會大眾做對,在瑞典絕對是得不償失。

看了這個例子,不知道大家有沒有發現, 似乎都沒什麼人在意那5%的富人怎麼想?我到了瑞典以後發現,瑞典的富人階層,他們住豪宅,開遊艇,過著優渥的生活,從成功中取得的經濟優勢不可謂不可觀,但是他們在公共議題上的話語權和台灣或其他國家比起來卻相對很小,這讓我受到很大的衝擊。

台灣人對成功人士保持很高度的欽慕和敬仰,他們寫書,出名言錄,是大家爭相閱讀效法的典範。富人輕輕抱怨議論兩句,大家都趕緊側耳傾聽。相較之下,瑞典社會對成功人士非常地冷感,我一開始認為這是源於一種仇富的心態,但是後來漸漸理解與其說是仇富,更應該說是一種平常心。他們認為有些人會成為成功人士,也有些人不會,而這兩種人都是社會中不可或缺的一份子。成功人士的貢獻密度很高,一般人的貢獻則數量可觀,而在討論社會議題時,多數的一般人當然要享有比少數的成功人士更大的話語權。

台灣的稅制改革站在離瑞典很遠的起跑點上,現階段把瑞典當作目標也許過於理想。如果有什麼是可以從瑞典得到啟發的,我覺得大概就是這種平常心吧。其實觀念都是環境打造出來的,我記得第一次走進瑞典書店,頓時感到很大的違和感,才發現原來他們書店的架上幾乎沒有教人致富的書籍。我們在台灣一進書店,看到的就是成排的暢銷書,教我們如何成功致富;一打開電視就是美國夢、中國夢的故事,催眠我們每個人都在前往成功的途中。還沒達到成功終點,那是因為本事努力不夠,既然本事努力不夠,就不應該抱怨太多。我在臺灣成長了20多年之後來到瑞典,才開始在生活中一點一滴地認識,慢慢地接納了另一種價值觀的存在。在左右論述漸漸抬頭的台灣,我很期待一個更柔軟、更多不同價值共存的社會。

回到關於稅制的討論。瑞典偏右聯盟當然也不是省油的燈,從8年前的大選開始,他們就一直思考一種讓瑞典全民都能接受的減稅方案。後來他們推行了「勞動稅負減免」,這個減免只加諸於勞動收入,簡單地說,就是我們每個月工作賺的錢裡的一部分從課稅範圍中剔除,這筆錢,就是完全屬於我們的勞動報酬,沒有人能拿走。這個作法不但肯定勞動價值,也因為不適用於資本利得,避免了用降稅偏袒資方的嫌疑,受到瑞典民眾普遍的歡迎,去年社民黨執政後,也宣佈不會取消這項減免。

談到北歐的強項,大家都會想到他們的創意和設計。然而除了有形的傢俱等商品之外,我覺得他們在推行公共政策時的大膽和創新,則是一個較少受到人注意,卻是最為珍貴的一種社會底蘊。

• 以數據分析輔助政策討論

無論是稅制還是福利,討論各種政策得失,都是數據分析活躍的舞臺。在本文上篇我提到了瑞典如何從教育到生活都提倡數據的重要性,而以下我想分享兩個瑞典民眾檢視數據的例子。

經過了8年的偏右聯盟執政,去年溫和黨敗選,議會由社民黨和綠黨接手。一位立場偏右的政論記者發表了一篇報導,指出溫和黨這幾年雖然實行減稅,但是溫和黨最後一年執政的國家總稅收,竟比8年前溫和黨開始執政的那年總稅收多了一點。這位記者認為這代表了溫和黨的減稅政策並沒有對總體稅收造成大家想像中的傷害。這篇文章受到眾多偏右民眾的喜愛和轉載。

但是其他讀者很快就看出端倪。一個正常運作的經濟體每年或多或少都一定會有成長,所以在稅率不變的情況下,稅收每年增加是理所當然的。有人算出了如果依照8年前的稅制,那麼總稅收的增加會比現在多出更多。這時偏右民眾反駁,就是因為溫和黨的領導穩固了瑞典這幾年的經濟成長,因此可以在減稅的情況下維持總稅收。而偏左民眾把瑞典這幾年的經濟成長和其他鄰近國家,包括稅率比瑞典還要高的丹麥做比較,指出瑞典的表現其實並沒有特別突出。另外,這個統計也沒有把瑞典這8年來付稅人口的增加納入考量。這個辯論一來一往,最後雖然還是落入左右辯證中那塊見仁見智的灰色地帶,但是我很羨慕這樣的討論,羨慕這個議題受矚目的程度,也羨慕瑞典每個民眾心中的那把尺。

我前陣子在台灣新聞網站看到一則報導,標題是「台灣今年總稅收創新高」。報導內文沒頭沒腦地列出了今年台灣各種稅目的稅收,都是一些讓人難以理解的龐大數字,然後結論是我們今年的稅收創了歷史紀錄。一個國家的經濟成長率只要不掛蛋,宣佈「今年稅收創新高」,就好像宣佈「我今年歲數創新高」一樣多此一舉,所以我一看標題就笑了出來。但是接著我不禁想,難道這表示,台灣過去常有稅收倒退的現象嗎?這篇報導本身點閱率很低,而撰文者下這樣的標題,又是什麼居心?我越想,就越笑不出來。

在數據上捅簍子的當然不只限於右派陣營。這半年來因為敘利亞內戰加劇,接收難民的議題成為政策討論的一大焦點。許多偏右民眾憂心大量難民移入將降低瑞典人民整體的教育素質。針對這個憂慮,偏左政府發佈了這半年來獲得難民居留身分的移民們的教育背景,數據指出,這些難民的教育程度組成,和瑞典本國人民的教育程度組成幾乎是一樣的,受過高等教育的難民比大家想像中的還多。這個統計自然受到偏左民眾的大力轉載。然而一位經濟學教授看到了問題:瑞典移民局統計的數據,是採用所有「受過」高等教育的難民人數,無視教育時間長短和完成學位與否。而在瑞典國民教育程度方面,採用的則是「完成」學位的人數。這就好像橘子比蘋果,是無效的。

這位經濟學教授本身不屬於反移民的陣營,但是他還是提出了他的疑點。許多偏左民眾指責他在已經漸漸偏向排外的瑞典輿論中自毀城牆。他說,如果一個信念需要用虛妄的數據來支撐,那就是要重新檢視這個信念的時候了。

• 政黨的核心價值

瑞典最大的兩黨──社民黨和溫和黨,很少在議會中席位過半,通常需要和其他小黨組成聯盟。瑞典議會中一般有8到9個政黨參與,可以大致劃分為偏左和偏右兩陣營,但是每個黨都有自己最注重標榜的核心價值。瑞典目前是由社民黨和綠黨組成的綠社盟聯合執政,社民黨雖然佔有最多席次,但大小政策如果得不到綠黨支持,就無法過半。

在歐盟國家中,瑞典的難民申請難度較低,生活福利較高,民眾也相對友善,再加上已經定居瑞典的移民們和故鄉的親戚朋友之間虛虛實實的口耳相傳,和人蛇集團承諾的遠景,這些都形成了一股加乘的拉力,使瑞典成為歐洲少數幾個難民自然匯集的低窪地區。這種拉力加上敘利亞大規模的內戰,造成了2015年後半一發不可收拾的難民移入潮。瑞典在督促鄰近國家分擔難民無效的同時,也不得不和現實妥協,終於在去年年底宣佈將難民申請難度提高到一般歐盟標準。由偏左的社民黨主導此項政策,跌破了許多人的眼鏡。

瑞典近六年來申請難民居留人數的演變。資料來源:瑞典移民局www.migrationsverket.se

綠黨在移民政策上一向比社民黨更為寬大,當社民黨提出限制移民的政策時,綠黨內部十分震驚。經過了無數次的協商磨合,社民黨承諾綠黨,瑞典的環境政策將交由綠黨全權領導。在巴黎環境會議的前夕,能在環境議題上代表瑞典自由施展,是綠黨多年來夢寐以求的機會,但是這個機會的代價卻又如此沈重。

綠黨主席Åsa Romsom在和瑞典首相社民黨主席Stefan Löfven 一同宣佈限制難民政策時,不禁當場落淚。照片來源:瑞典晚報www.aftonbladet.se

最後綠黨通過了限制難民條款,代表瑞典前往巴黎,可望在環境議題上留下實質政績,但綠黨支持者們是否會諒解這樣取捨?綠黨下的這一步險棋,目前還看不出是吉是凶。瑞典議會中的各個政黨,就是這樣環顧全局,伺機實現他們的核心價值,也一次次面臨艱難的抉擇。

我曾在瑞典政論雜誌上讀到一則很有意思的評論,作者分析了瑞典幾十年來左右兩大陣營互相攻堅時的措辭和攻擊點,總結出了一套模式:左派陣營常針砭右派陣營「無德」,而右派常指責左派「無能」。這篇文章主要是教瑞典民眾如何把兩邊的批評看得更清楚,但讓我掩卷後久久難以忘懷的是,瑞典政黨的互相撻伐,從另一個角度去看,是不是也代表著兩邊陣營一邊「有德」,一邊「有能」呢?而台灣各陣營的核心價值又在哪裡?

民主很亂,政黨之間每天都在互相攻擊指責,讓人覺得社會充滿負能量。但是在這些負能量的反面,卻藏著一股穩健的進步力量,這種力量來自於不同價值的磨合和激盪,還有對每一種價值的包容。

目前台灣的政黨除了統獨以外,幾乎都沒有清楚的價值定位,每個黨都說要促進改善人民的生活,但是要怎麼做?和其他黨又有什麼區分呢?這種定位上的模糊,使政黨間的競爭切磋,常淪為漫無目的的扒糞,互指另一陣營無德無能無信無用,力求把對方的價值全數抹滅。這難道就是我們想要的民主嗎?

這一系列福利政策的反思,至今談了勞工、教育、家庭等等主題,最後用和福利政策沒有直接關聯的數據和政黨政治作結,因為我相信想要提升大眾福祉,最終靠的還是健全的民主。

臺灣的政黨必須改變,必須發展出清晰的核心價值,讓每位人民能用心中的那把尺去丈量。因為臺灣的選民已經不一樣了,我們發現支持政黨並不像是支持球隊或球星,成了球迷之後大聲吆喝、詛咒敵隊就好。今年返鄉投票,我看到臺灣人每天辛苦上班回家後還是花時間仔細閱讀社群上的社會議題,好多人熱衷於辯證討論,把自己手上的那張票看得重如千鈞。我發現這每一幕,才是臺灣真正最美的風景。

福利政策的反思系列 全文完
其他文章請見:吳媛媛/新時代的好左派

(本系列稿費已全數捐與臺灣綠黨社民黨聯盟)

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