圖片來源:天下資料。

自1990年倡議推動政府組織再造以來,歷經20多年的討論、折衝、與立法程序,終於進入最後一波牽涉最廣、攸關最為重大的「國土空間體系」與「環境資源保育」整合與分工。大家關切的焦點是,「水、土、林」既應從國土規劃、利用及管理機制界定,也涉及上游森林保護、中游水土保持及下游水資源利用機制的落實。

目前行政院傾向將「內政部營建署國家公園組」納入環境資源部,並升格為「國家公園署」;而「農委會林務局保育組」也一併納入環境資源部,同時升格為「資源保育署」。這樣的制度安排雖符合「土與林」一條鞭的規劃理想,然而如果從近年來國土空間體系及國土法制面向的發展來看,似乎應有不同的思考。

功能分區管理的國土空間體系

台灣的國土空間體系在2016年公告實施《國土計畫法》後,制度面已落實了以國土計畫做為指導全國國土空間體系的大架構。《國土計畫法》明定,2018年5月1日前必須公告實施「全國國土計畫」,指導直轄市及縣市的國土計畫;也明文規定2020年 5月1日前,各縣市政府必須通過直轄市、縣(市)的國土計畫。而2022年5月1日前公告「國土功能分區」後,「全國區域計畫」及《區域計畫法》將功成身退,不再成為國土空間體系的一環。

換言之,未來台灣國土空間法制將分別透過《國土計畫法》、《都市計畫法》及《國家公園法》,來引領台灣的國土空間體系。

其中最重要的制度變革是,未來將由「全國國土計畫」指導直轄市、縣市的國土計畫,然後透過「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」四大功能分區,適地適性去規劃管理台灣的國土空間。一旦功能分區劃定後,便取消了為人詬病的「開發許可制」,轉而透過「使用許可」方式,只能在功能分區內變更土地使用。如此便能達到先有宏觀的國土規劃,再透過四大功能分區,進行合宜的國土利用及管理。

內政部主管國土計畫

回到本波組織改造的重點,在於如何妥善保護、管理與運用「水、土、林」此國土三大支柱,以環境資源部、農業部及內政部為架構,分工合作各司其職,落實國土永續發展的目標。

「環境資源部」除了原有的污染防治及環境管理外,納入了生態保育及資源管理,這是組織改造進步的作為。為了達到生態保育及資源管理,擬將農委會林務局的保育組等相關保育機關,整併升格成立「資源保育署」,也值得肯定。然而「國家公園署」究應隸屬到哪個部會?則值得進一步討論。

因為組織改造的原本構想,是將國土規劃、地政及國家公園業務納入環境資源部,著重在資源保育,而將內政部定位為內政及國土安全部。但實際的情況是:目前國土空間體系規劃管理、法令與職掌,仍歸屬內政部,國土計畫及都市計畫業務納入國土管理署,加上原來的地政司,也仍將隸屬內政部,卻惟獨國家公園署改隸環境資源部,似有未妥之處。

在國土三法(《國土計畫法》、《濕地保育法》、《海岸管理法》)未通過前,主張「水、土、林」隸屬於同一個部會,是希望能有效保護國土。而國土三法在2015~2016年陸續通過立法,並由主管國土空間體系的內政部承接,後續的組織改造打算將營建署轉型為「國土管理署」,仍舊隸屬於內政部。也就是說,未來內政部仍舊是土地規劃管理的最高主管機關。

換言之,內政部除了內政及國土安全外,另一個重要職責便在於實現《國土計畫法》第1條:「確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,追求國家永續發展。」

《國土計畫法》下的國家公園

《國土計畫法》第8條明文規定:「國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂之部門計畫,應遵循國土計畫。」易言之,未來的國土計畫將指導國家公園計畫及都市計畫。(目前這三類型計畫的主管機關都是內政部營建署,分別是「都市計畫組」掌管都市計畫、「綜合計畫組」掌管國土計畫、「國家公園組」掌管國家公園。)

另外,在《國土計畫法》第20條第1款亦明定「國土保育地區劃設原則」,依據天然資源、自然生態或景觀、災害及其防治設施分布情形加以劃設。就此而言,目前積極推動的「全國國土計畫」中,便將國家公園範圍劃設為「國土保育地區」,並依國家公園法管理,進行環境敏感、國土破壞地區之環境保育復育事項。

因為國家公園計畫、濕地保育利用計畫、整體海岸管理計畫不僅是資源管理,更是國土計畫下環境保育管理不可或缺的一環。其中,國家公園結合國土保安、環境保護教育、國民育樂、土地管制及建築管理的空間治理,非僅單純的保育功能,如果能維持在內政部,則國土空間體系(國土計畫、都市計畫、國家公園計畫)及國土三法(《國土計畫法》、《濕地保育法》、《海岸管理法》)將更能發揮綜效。

國土計畫為綱,資源保育為目

就此而言,組織改造後,環境資源部應著重在環境保護、生態保育及資源管理面向,而內政部則從國土規劃、國土利用及國土管理的角度來引導台灣國土邁向永續發展目標。因此,國家公園署如果維持在內政部,更能與未來的「國土管理署」及地政司共同發揮整體的規劃利用管理;而「資源保育署」則歸屬環境資源部,發揮生態保育功能,如此便可明確區分國土空間體系及資源保育體系的各自職責。

台灣國家公園成立之初,即效法美國國家公園制度,致力於環境保護業務,藉由不同的園區種類擴張保護標的,並透過土地使用分區管制,維護園區空間環境。歷年來,在內政部推動國家公園業務的過程中,全國大約有8.6%的國土納入國家公園園區範圍,盡到國土保育的重大責任。

要落實國土保育目的,國家公園署應涵括濕地保育及海岸管理等業務,期望建基在現有國家公園的基礎上,發揮環境敏感地的管制利用經驗。而就組織編制上,內政部跟國家公園業務相關的單位除了現在的營建署(未來的國土管理署)外,地政司、警政署、消防署及空勤總隊,也都跟國家公園的國土保育息息相關。這些單位在國土空間體系及國土利用管理機制下運行多年,在保護台灣8.6%國土面積的國家公園的努力及績效上確實有相當大的建樹。

考量國土規劃、利用及管理的完整性及相關業務支援程度,國家公園署設置於內政部下,同時與國土管理署及地政司各司其職,共同整合管理台灣的國土,不只能在全國國土計畫下有妥善的空間體系,更能復育環境敏感與破壞地區,達到國土永續發展的目的。

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