李永展:公共住宅,不只是居住空間

2016/03/25

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台北市長柯文哲計畫在4年內興建2萬戶公共住宅、8年內完成5萬戶,這在普遍對公共住宅存疑的社會成見之下,幾乎是個不可能的任務。為了達成這個目標,北市府近期內積極且密集地舉辦多場公共住宅公聽會,希望能透過廣泛溝通取得居民共識以儘速興建公共住宅。就筆者近日參加幾場公共住宅公聽會及公辦都更說明會的觀察,看到台北市民積極參與公共事務的一面,但也看到一些值得大家反思的議題。

一般而言,各種國土空間規劃體系都會規定計畫擬定後,審議前必須在適當場合公開展覽並舉行說明會(例如都市計畫法第19條、區域計畫法修正條文第15條之6、國土計畫法第12條)。但這些法定說明會民眾的參與率往往不高,一方面可能是因為這些計畫的空間尺度相對較大,而且計畫通過後不會馬上產生實質影響,例如主要計畫的通過不只需經過市政府的都市計畫委員會,也要送到內政部都市計畫委員會審議,通過的時間短則2、3年,長則遙遙無期。但一旦通過都市計畫變更,如果土地屬私有,只要走完相關法定程序,便可以施工興建,不需辦理任何說明會;若為公有地,則必須召開公聽會聽取民意。

由於台灣高居不下的房價,使得公共住宅的需求及推動在人口密集的各直轄市顯得更為迫切。因此,市政府一旦取得公有土地,便希望儘可能轉化為公共住宅用地,以解決土地取得問題。公有地如果要興建公共住宅又可分為二類,一類是需要變更主要計畫,比如原本是學校用地(例如明倫國小、中興國小),因為少子化而廢校,便需要送到內政部審議,興建時期會較不確定。但有些基地原本就是住宅區,只要調整容積率及建蔽率便可立即興建公共住宅,因此一旦台北市都市計畫委員會通過細部計畫,便可以直接興建公共住宅。

這些可立即興建公共住宅的住宅用地,因為是市有地,便必須舉辦公聽會聽取民意。公共住宅公聽會相較於都市計畫說明會,似乎讓民眾直接感受到對自家環境的改變,因此參與意願和程度相對較高。在公共住宅公聽會的過程中,民眾意見主要分為二大類,一類是屬於較大尺度的空間規劃議題,例如,為何此基地要蓋公共住宅而不是公園或廣場?另一大類則屬於公共住宅建築的施工品質、使用用途及管理維護等三大議題。

大尺度的空間規劃議題其實應該在都市計畫說明會及都市計畫審議時便應充分表達意見納入討論,一旦都市計畫已確定,在公共住宅公聽會的場合只能妥善說明規劃原義及審議過程的考量。至於小尺度的議題則是可以再更深入的探討。

一般市民對政府興建住宅的最直接經驗是國民住宅。早期台灣的國民住宅因為有限制購買的最高價格(目的是讓低收入者足以負擔),進而衍生出諸多施工品質與居住品質問題,再加上國民住宅完工後的管理維護欠缺,讓國民住宅從此與危樓、落後、弱勢劃上等號。

但其實這些問題並非沒有改善的可能,事實上透過公權力的控管以及制度設計的落實,公共住宅應可擺脫被特殊化認知的情況。以台北市最近落成使用的二處公共住宅基地:大同區大龍峒公宅及文山區興隆公宅為例,其建築與居住品質不亞於私人集合住宅。

首先,台北市公共住宅興建完成後,都是由物業管理公司管理,而公共住宅是「只租不售」,再加上台北市政府採取「扣點制」,要求住進來的居民必須遵守公共住宅管理規約,如果不遵守規約便會被扣點,一旦扣點點數超過規定,承租民眾便必須無條件搬離公共住宅,這些做法大大改變了傳統國民住宅或整建住宅管理維護上的缺失。

另一方面,公共住宅基地的建蔽率都不會超過50%,目的就在於在地面層留設更多的開放空間供社區居民使用。按規定,地上一、二層樓,甚至三、四層樓都必須劃設為公益設施,提供社福醫療、長照設施、托嬰日照中心等。而在交通及停車問題方面,公共住宅除了滿足住宅住戶的停車所需,事實上也能提供相當比例的車位供當地社區居民使用。換言之,公共住宅不只是提供入住者的居住空間,同時它也具有公共設施的功能,創造更大範圍的公共利益。

由於公共住宅政策所希望達成的公共性與公益性目的並不為一般市民瞭解,因此居民對公共住宅的印象仍停留在過往的國民住宅刻板意象,而產生質疑與排斥。要解決這種落差,政府一方面應廣為公開宣傳目前的公共住宅興建管理制度,一方面也要有更多更高品質的公共住宅完成且妥善營運的實際作為,才能逐漸解決民眾對公共住宅之疑慮。

柯市長8年5萬戶公共住宅的施政目標,就整體住宅比率而言,不過將台北市公共住宅存量從0.68%提高到5.00%左右。然而這些僅占極小比例的公共住宅,卻肩負著讓青年與弱勢族群在這個城市得以「安居」、「樂業」的基礎。這不僅僅是要讓一個社會保有活力與包容性所應提供的基本支持,更是一個關乎居住正義與社會流動的城市生機。衷心期盼透過更多的溝通與了解,政府與民眾都能夠共同參與並且促成一個城市的進步與永續。

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