圖片來源:天下資料,邱劍英攝。

台灣對於原住民族傳統領域的研究與實務討論,包括在地知識與資源治理的面向,已經有一定程度的進展。然而綜觀整體狀況,大部分討論仍聚焦在理論與理念層次,至於對於不同脈絡下的個案態樣,則嚴重缺乏實證討論。

筆者認為,這個目前狀況,已經嚴重限制傳統領域議題的社會對話與法制進展;筆者也主張,在「80萬公頃vs. 180萬公頃」的論述下,其實還有眾多需討論的細節,要有更細緻的論證,才有可能讓社會各界理解原住民族傳統領域的意涵,以及台灣原漢社會面對轉型所需進行的準備。

以下,筆者就以花東的兩種傳統領域態樣(這兩種皆為學術或實務討論中較少被探討的案例),思考其所涉及的實際議題與可能對話方向。

▋傳統領域的多重樣貌

案例一:

根據原民會「原住民族傳統領域土地調查研究報告」及東台灣近代的歷史紀錄,現今花蓮市行政區域內的所有土地,均為原住民族傳統領域。此點殆無疑義。接下來的議題是,如何細緻界定原住民族在花蓮市可以主張的權利、以及其連同的治理責任?

若以「諮商取得原住民族部落同意參與辦法條文」為討論基礎,其中附表所列的11種土地開發行為,在花蓮市範圍內均大量存在。這涉及一個需謹慎考量的議題:以目前的條文規定,是否適合承接巨量的各種土地開發案件諮商同意過程?以及,哪一個層級的民族自治體,才擁有合理的主權與治理量能,去處理這些龐雜議題?

案例二:

從花蓮市以南到台東縣的東部海岸土地與近岸海域,都屬於原住民族傳統領域,此點亦無疑義。相較於花蓮市,在這個區域中,條文所列的11種土地開發數量較少,且高度集中於特定行為,如興建或擴建觀光飯店、旅館(雖然未來其他種類的土地開發行為亦有可能增加)。同時,在這區域中,攸關原住民族權益的行為主要是資源利用,尤其是具有高度經濟價值的海岸潮間帶及近岸漁業資源。

舉例來說,東部海岸原住民族部落普遍遭遇的議題是:某些高經濟價值的漁業資源,包括龍蝦、海膽、魚類、貝類等,一直以來都是原住民族重要的生計來源,然而在我國的漁業資源管理體制下,早已陷入共有資源悲劇(the tragedy of commons),外來漁民與一般民眾(包括漢人與他部落原住民),均可任意掠奪,以致造成嚴重的在地生計與資源保育問題。

目前具有主體意識部落的普遍困擾是,即使是有心想解決上述問題、也擁有在地知識的長處與治理的正當性,但在目前中央集權的制度環境下,依舊將遭遇重重阻礙。這個議題的部分解決方向(至少從原住民族的視角與當代的學術研究建議而言),當然有賴於原住民族土海法等法令,去開啟制度性的架構。然而無論如何,這都是另一個重要的傳統領域治理案例態樣。

▋針對不同案例,多樣化與細緻化的必要

以上案例態樣指向重要的討論方向,亦即:傳統領域所涉及的權利內涵與治理方式,絕對不是單一、一體適用的,而應是多樣的、有差異性的。

針對東部地區,筆者認為,至少可以劃分出4種主要態樣:山區與原住民保留地、農業與鄉村地區、都市地區、海岸與海域。這4種傳統領域區域所涉及的權利種類與權利行使密度,應該有重大的不同,因此原住民族所擁有的治理權責也應不同。

這當然會涉及長久的討論與協商談判過程。我們可以預見,山區與原住民保留地的原住民族權利種類將較多、權利密度也較強;在都市地區,其權利種類將相對會較少、權利密度也會較弱。而這對於制度設計將有重大意涵,例如「同意參與辦法」就應該針對不同區域的態樣,而有不同設計。

而與上段議題有關的,是治理體制層級的議題。從「同意參與辦法」條文內涵來看,目前各議題的處理層級還多在「部落」,這也是近年原住民族議題討論圈中常見的主流思潮。但部落(或幾個部落的聯合)作為較小的人類治理組織型態,有它的長處與不足,學理中已經闡述得很清楚。若再考慮到部分議題的特殊歷史脈絡,「部落」絕非每個議題的最佳治理層級。

換言之,接下來要進行的,是眾多細緻的權利界定工作,而後,再將個別權利(力)劃歸至部落或民族自治體的治理權責。這需要各民族、各部落、政府機關、學術界、各權益關係人的縝密討論。例如,太魯閣族傳統領域內的礦石資源,屬於「同意參與辦法」所定義的「關係部落」的治理權責,還是屬於太魯閣族民族自治體的治理權責?這些議題都需要儘快釐清。

▋除了理念,更應該看見實際執行的細節

總體而言,筆者建議:對於傳統領域,過去抽象的理念討論固然扮演喚起權利意識的重要角色,而且也應該持續深化;但到了台灣現在的政治社會階段,更缺乏的是對傳統領域「具體權利」與「治理內涵」的討論。

舉例而言,東海岸原住民部落,究竟應該擁有某些(哪些?)特定海岸與海域、以及哪些類型資源的優先治理權?這些議題,到目前為止沒有得到太多的重視,以致討論各方幾乎是在缺乏實證的基礎上,依據想像而論辯。這當然不可能導引出有實質內涵的法制與政策方案。

而另一方面,在目前高度僵化且卻又少有主管機關願意跨步邁向分權的制度環境中,部落即使有心,也不容易發展出持續的自主治理作為,因此對傳統領域的在地知識逐漸流失。然後很弔詭且非常不正義的,這又被很多人拿來作為反對原住民族土地與自然資源權利的理由。

▋該啟動下一波調查與試辦了!

那麼,我們到底應該推動哪些工作?筆者認為,具體可以進行的是:在歷經上一波傳統領域調查後,應該再啟動下一波針對所有個別區域「傳統領域權利內涵與治理權責」的調查與討論;而且應該選擇幾個代表案例,以試行的方式推動,而不僅是停留在調查或討論本身。因為有眾多資訊與經驗,是需要透過實務操作才有可能獲得的,而非僅在各方口語論辯中就可以產生,並作為下一階段操作與政策的依據。

在這過程中,原住民族的觀點與在地知識應該扮演重要角色,同時,其他各方權益關係人的角色也不應缺席。畢竟不可否認的是,在權利內涵與治理權責的調整過程中,有些部分將涉及零合競賽,有些部分若制度安排得當,則可能得到雙贏的治理結果。

但無論如何,這制度變革涉及廣泛的社會對話過程,若沒有這些討論作為基礎,我們可以預見,無根據的恐懼、沒有事實與操作經驗基礎的各類主張,仍將蔓延在台灣社會,而這會阻卻原住民族邁向自治的道路。台灣社會應該儘快超越這個對立的泥沼。

 

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