戴興盛、裴家騏:野生動物保育法修正,是台灣社會齊力往前走的契機

2016/12/21

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現行野生動物保育法實施以來,固然對野生動物保育有部分貢獻,但其壓迫原住民族文化與權益、以及中央集權、制度僵化的本質,卻為我國保育工作埋下長遠的負面影響。若無法改善,一方面將持續傷害原住民族社會,另一方面保育工作也將停滯於現況,而無法與時俱進。

首先必須釐清的是,「野生動物保育」是致力於野生動物族群及其生存環境(生態環境)的永續存在,對於野生動物的利用(例如:狩獵、漁撈)採取務實且積極的管理態度,也涉及仰賴自然資源的人類社群,因此推動的是野生動物族群的永續利用,而非無法執行的全面禁止利用。同時,國際上在過去30-40年的實踐經驗顯示,文化多樣性的保存是生物多樣性保育的有效手段,並已經形成普世價值。IUCN(世界保育聯盟)和世界各國的野生動物保育政策,都採在地(社區)參與式取徑,且重視原住民族的權利與保育間的協調。當然,在利用野生動物的時候,動物福祉的提升也是大家努力的方向。

▋這次修法的目的:讓地下化狩獵得到管理

野生動物保育法第21條之1的原意,本來是希望能夠與世界接軌、連結文化保存與野生動物保育;但過去十多年的施行經驗告訴我們,因為其內容與管理辦法未能尊重原住民族的文化與慣習,因此完全無法落實。為此,社會各界與立法院今年進行了密集的討論,在2016年4月14日立法院審查會中通過的第21條之1修正案(但其後因覆議而退回黨團協商),建議了以下修正文字:「台灣原住民族基於其傳統文化、祭儀及非營利自用,而有獵捕、宰殺或利用野生動物之必要者,不受第17條第1項、第18條第1項、第19條第1項第1款至第6款及第8款規定之限制。前項獵捕、宰殺或利用野生動物之行為應經主管機關核准或備查,其申請程序、獵捕方式、獵捕動物之種類、數量、獵捕期間、區域、非營利自用及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。並應依尊重原住民族文化、部落自主管理之原則定之。」

本次的修法是讓目前的狀態更有新的可能性,讓目前地下化的狩獵活動能夠得到實質的管理。修正草案主要涉及三個重點,包括「非營利自用」、「核准或備查」、「部落自主管理」,我們認為,這三個原則,是現階段推動保育工作前進不可或缺的要素,值得台灣社會重視並支持。原因分述如下。

改善保育,必須讓部落有自主的機會與能力

首先,若不修法,意味著我國保育體制停留在現狀,但是,現狀其實相當不理想。目前的保育體制壓迫原住民族文化,並加速破壞原住民族傳統治理及在地知識體系(如傳統獵區制);而原住民族因為遭受長年壓迫,所以拒絕與現行保育體制合作,狩獵活動轉為地下化,幾乎無法管理。而政府無論是面對族群無虞或已經過少的物種,都是以不變(全面保護)應萬變,缺乏細緻的措施與人力去進行有意義的經營管理。我們反對這樣的現狀,也反對再次發生不尊重傳統文化與生活慣習的修法。

台灣社會對於生態環境治理,長期受到科學管理觀念的影響而衍生一個流行想法,認為要先有充分的資訊,才能討論管理[1]。但這個想法有著嚴重的缺陷:第一,人類永遠等不到充分的資訊,尤其野生族群的資訊是不斷在動態變化中;第二,即使是所需的關鍵性資訊,也絕非學術界或官方的有限人力在事前可以充分提供。事實上,無論是生態環境資訊,或是人類動機與行為的資訊,都是治理所需的重要資訊,但是這些資訊無疑是分散在各地環境、各人類社群中,為許多不同人類群體所掌握的,而這正是中央集權體制為何作用有限的最主要原因。在自然的動態情境中,一個分權、但能協力合作互補彼此不足的治理體系,才是能解決問題的制度架構。

這正說明了,為何部落自主管理是正確的方向。在今天的台灣,野生動物保育其實是一個基礎空虛的體系,主要權責與人力集中在中央政府機關,地方政府只有總共不到50人的人力,另外加上負責執法的警察,無怪乎在面對真正有威脅性的保育議題時(如陸龜的濫捕),整個體系幾乎束手無策。而野生動物保育法,則徹底將部落視為保育的敵人(即所謂的「盜獵者」),而非共同合作治理環境生態的中堅力量。若我們能儘早矯正這錯誤的方向,讓部落加入整個保育體系,和政府、學術界、NGO並列、各自執掌其擅長的職責,才有可能建立一個厚實的保育體系,可以擁有比現在遠為充足、且多元的人力資源與資訊來源。

▋適度的除罪與授權,建立部落與政府合作機制

部落自主管理,可能的形式包括個別部落、跨部落、甚或以個別民族為基礎的自主管理機制。它並非意味政府體系的全面退出,而是尋求更細緻的權責分工,例如,有瀕臨絕種危險的物種,國家介入的權責應較大,甚至扮演主導性角色,而對於數量充沛的物種,則可以充分授權部落自主管理機制去處理。對於有瀕臨絕種物種需採行特別的、國家層級甚至國際層級的介入措施,事實上,依據我們在這個議題上與各方權益關係人討論的經驗,台灣社會的確具備高度共識。這代表,即使是未來自主管理的部落,仍然需要先被主管機關認可其自主管理的架構與內涵。

值得各界注意的是,「非營利自用」與「部落自主管理」原則,是重要的起步,透過合理利用行為的除罪化與授權部落治理權責,原住民族與政府才會重建信任關係、才能協力推動保育工作。也只有在這信任關係下,部落才有可能願意提供管理所需資訊,包括獵獲量、獵區生態環境與野生動物狀況、是否(以及何時何地和為何)發生盜伐濫獵活動等。試想,法律上被視為「盜獵者」的獵人,有可能願意提供這些寶貴的資訊嗎?換言之,管理資訊是與分權治理、尊重、正義、信任等要素共生的,而非如現在台灣社會經常主張的是由某個權威性機構所生產的(如學術界或政府)。

瞭解這一點,台灣社會也才能認知到,今天之所以需討論狩獵議題,其目的絕非如部分人們所誤解的「獵幾隻動物來吃」而已。真正重要的是,若能重建原住民族嚴謹的資源治理制度(這些制度並非全然是傳統制度,而是包括那些保留核心精神,並在當代脈絡下所發展出來的可運作制度),始能重建原住民族社會文化尊嚴與生態環境知識體系,而這對不分原漢的所有人都有重要意義:因為這才有可能建立國家與原住民族合作共管的保育機制,以全面提升自然保育體制的效能。

核准備查雙軌,一步步逐漸到位

許多人也關切,部落自主管理還需長久時間與實踐歷程去建立,那麼在那之前,直接開放是否會造成負面衝擊?我們同意這個過程的確無法一步到位,也因此支持現階段「核准或備查」雙軌制,這代表,對於尚未建立自主管理機制者,維持核准制,主管機關還是擁有准駁的權力,並沒有大開方便之門;至於已經建立自主管理機制者,則採備查制。這個作法有一個重大好處是,可以鼓勵部落建立自主管理機制,或將實際上運行長久的非正式[2]自主管理機制轉型為獲得國家體制承認的正式制度。獲得國家體制承認是一個非常重要的前提,眾多在其他國家的學術研究已經指出,這是決定自主管理機制是否成功的主要因素。

另外,世界各國的野生動物(尤其是常見物種)永續利用的關鍵資訊都是「實際獵獲量」的正確回報,以及狩獵物種的族群變化監測,而非仰賴事前許可的管制。這個「事後核備」的概念與我國原住民族的漁獵管理慣習,是相當接近的。

▋野生動物保育需要更多彈性空間

良善治理,重點是要找到符合正義、在地社群願意接受且積極參與的治理方式。有效的治理也需要配合不同的生物、生態、社會、經濟、文化脈絡,因此需要高度的彈性,且需要結合各方權益關係人的知識(包括科學知識與在地知識)與資訊投入始能產生適合的細部措施。

例如,我國野保法中所謂的「保育類」事實上是涵蓋了族群現況差異極大的許多物種,包括有族群持續減少且面臨滅種危機的「瀕臨絕種野生動物(例如:石虎、白海豚、黑熊)」,以及許多事實上族群量眾多、分佈普遍的「珍貴稀有」和「其他應予保育」的物種(例如:獼猴、山羌、山羊、水鹿……等)。因此,將所有保育類物種均視為「瀕臨絕種」並全面禁獵的做法,不但沒有必要,也沒有可行性。為此,野生動物的分級管理應是重要的原則,對於數量豐富無虞的物種,典型如山羌、山羊,應該和黑熊、穿山甲等物種有不同的管理措施。即使是針對同一種物種,也應該根據不同地區的條件去調整。例如水鹿在台灣某些地方,可能已經有引進狩獵措施的必要,但在另外一些地方,它或許仍應被列為不可狩獵物種。而這些都可以在部落自主管理的機制中落實。其實,美國學者Dale McCullough(今年的Aldo Leopard獎獲獎者)在1973年進行日治之後的第一次全台哺乳動物普查後,就曾經建議我政府:不要將族群狀況差異極大的所有物種都用同一個法律管理。只是大家並沒有重視這個意見。

其他如獵區制、狩獵方法、工具等細部措施,也適用以上彈性原則。我們建議在未來的管理辦法中,納入「總量管制」和「適應性管理」的概念與機制。一旦採行總量管理的制度,則使用何種工具狩獵,或在何時狩獵,對實際狩獵量的影響將無須擔心。同時,原住民使用安全的制式槍枝(日治時期甚至更早就是制式槍枝了)、套索陷阱、夜間狩獵等傳統慣習,就可以保存。不過,對於非目標動物(尤其是瀕臨絕種物種)的影響應該要重視,並設法排除,例如,某些獵具應僅限在無瀕臨絕種分佈地區使用,或設計更具專一性的套索等,這些都可以納入管理辦法中去細部規範。而適應性管理則提供了動態調整制度的可能性。

▋期待更完善的細部措施

以上彈性措施的必要性,更說明了我國現在為何必須朝分權的方向調整,因為這可以矯正凡事一刀切的公共政策。就事論事,按照不同地區條件去調整措施,以在資源保護與利用間維持動態平衡,將是台灣在土地狹小、人口稠密條件下,所必須建立的永續發展態度。這不僅對野生動物保育有意義,也對所有類型的環境資源治理有意義。因此,我們也支持現行草案的作法,將細部管理措施留待施行辦法處理,而不需在母法中硬性規定,我們也建議,未來在管理辦法的擬定過程中,應該要廣泛的徵詢各權益關係者的意見。

台灣的野生動物保育工作停滯在不理想的現況已經很久,使得我國遠遠落後於國際間的學術見解與實務經驗。我們在這次修正案的內容中,看見符合學理基礎與各國實務經驗的修法建議,衷心期待台灣社會能把握契機,齊力往前走。

(共同作者裴家騏為國立東華大學自然資源與環境學系教授、環境學院院長。)

     

[1] 這個觀念,對許多受過高中以上教育的人們絕不陌生,例如,使用一個數學方程式,在參數已知的情況下,便可以透過最適化找出最佳解。但在真實世界中,我們其實不確定這個方程式為何,我們也不真的知道所有重要的參數值為何,而且,所有這些方程式與參數值都持續不斷變化。

[2] 此處所謂「非正式」是指,原住民族基於傳統慣習所形成的規範體系,它當然在性質上具有一定程度規範人們行為的效力,只是未經現代國家的法制化過程而已。

     

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