戴興盛:北宜高塞車後的蘇花改──改善東部鐵路運輸是當務之急

2016/04/07

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「昨天是連續假期第二天,國道五號嚴重壅塞,下午起雪隧南端洞口回堵五公里,各交流道及附近平面道路交通打結,高公局預估壅塞狀況要到次日凌晨兩點才能疏解……」

這是近年來每當連續假期國人都會看到的新聞場景。宜蘭人親身領教多年,但對於花東人而言,這個看似是宜蘭自家事的現象,和我們有關嗎?

的確是高度相關的。自從蘇花改動工後,在花蓮,蘇花改通車後的可能交通狀況,成為支持各種公路與道路建設的最佳論點,地方政府因此推出多項大型計畫,包括不惜摧毀自己觀光業賴以為生資產的方案,如193縣道拓寬案(參見筆者「請不要粗暴對待觀光資產:評花蓮193縣道拓寬案」一文)。大家流行的假設是,蘇花改通車後進入花蓮的車流一定會大為增加,所以花蓮的平面道路一定會不夠,所以要趕快拓寬、新闢各種道路。

筆者同意,蘇花改的確會帶來更多車流,但到底會多帶來多少?這個關鍵問題在蘇花改動工後卻無人關切。最該主動做好交通規劃的縣政府與中央政府,至今仍拿不出(或從未公開)經過嚴謹研究後的估計,以致於交通建設淪為地方漫天喊價與政治人物作秀的最佳對象。

但即使是嚴謹的估計,也必須以合理的假設與未來願景為基礎。身為花蓮人之一,筆者想提出以下觀察提供各界作為討論基礎。

首先,北宜高的流量上限,大大限制了可以進入花東縱谷的車輛數字。在平日的工作日,花蓮的平面道路面積綽綽有餘,尤其是與西部相比,道路服務品質仍是相當良好。真正有可能出現交通壅塞問題的,是週末及連續假期期間。然而,這也是北宜高最為壅塞的時候,因此,真正能、且願意以開車方式進入花東地區的車輛,將受到大幅限制。從另一個角度而言,屆時希望進入花東縱谷的車流,將使得北宜高的壅塞更為嚴重,這對宜蘭地區的交通與生活品質將造成比今日更嚴重之衝擊。

那麼,解方為何?我們可以從大家的交通行為去思考。隨便問一個花蓮人,如果要上台北或西部,他們的交通選擇為何?答案是,幾乎沒有人是自己開車的。原因很簡單,現在搭乘普悠瑪或太魯閣號,2個小時就可以抵達台北,轉乘捷運很方便,還不需為停車問題傷腦筋。對於居住在花蓮市以南直到台東的廣大地區人們,在前往宜蘭以北及西部地區時,鐵路更是首選,因為開車所涉及的交通時間太長了。這個基本態勢不會因蘇花改通車而改變太多,因為蘇花改固然縮短了蘇澳到花蓮市間的開車時間,但北宜高可能更塞(從而導致在該路段更長的交通時間與更大的交通不確定性),同時其他交通條件(如捷運轉乘、停車等)並未改變。

對於從北部而來、考慮在連假到花東旅遊的人們,由於旅途遙遠,他們在有限的時間內,也愈來愈偏好快速且可預期交通時間的鐵路運輸,這個現象在近年愈趨明顯,甚至還影響了花東居民購票的便利性。若他們是開車而來,在蘇花改通車後,這一類型交通需求仍會受到北宜高流量的制約而成長有限。

整體而言,我們可以說,政府長期以來在東部「鐵路為主、公路為輔」的政策的確已經發揮相當程度的效果,尤其在太魯閣號與普悠瑪號開始營運之後,使得人們樂意以鐵路作為主要的長程交通工具。就現實層面來說,北宜高的運量限制與鐵路較短的運輸時間,將使這個基本態勢難以改變,即使是蘇花改通車也只能帶來邊際的影響。就理想層面而言,無論在蘇花改通車前或後,持續改善鐵路運輸也是對一般人們最便利的選擇,也會對宜花東地區的交通、生活與環境品質產生最低衝擊。

但另一方面,「鐵路為主、公路為輔」的政策並未被完善執行,以致於產生東部居民長年以來買火車票不易的重大民怨。同時,無論是東部居民或外來遊客,在抵達東部主要城鎮時,仍缺乏便利的公共運輸系統以滿足其區域內的交通需求。因此,改善東部幹線的鐵路運輸、以及搭配區域內的公共運輸系統,應是東部交通政策的優先工作。就此而言,地方政府所開出的在區域內拓寬與新闢道路之解方,根本是開錯了藥方。

展望未來,在鐵路部分有許多急迫需要改善的地方。近年雖然購置了太魯閣號與普悠瑪號,藉此一定程度緩和了買火車票不易的問題,但由於鐵路整體運能已經逼近極限,若無長遠方案大幅改善鐵路運輸,在很快的未來將會重演過去惡夢。因此,硬體如東部幹線瓶頸路段的多軌化、北宜間鐵路是否改線,以及新一代列車的購置等;軟體如訂票系統改善、票價差異化及台鐵整體服務品質的提升等,都是迫切需要啟動的計畫。在區域內公共運輸系統部分,也亟需全面改善,以回應在地居民、本國旅客、及外國觀光客的共同需求。

關於這些問題,中央政府層級在專業上知之甚詳,但一直缺乏充分的政治意志去落實;地方政府則是醉心於道路建設,因此在爭取交通經費與進行交通規劃時,總是將改善鐵路運輸連結公共運輸選項放在次要考慮。因此,啟動中央到地方對這些議題的討論、規劃時程,應是現在的當務之急。

時代正在改變,各種台灣社會與技術的條件也急速的改變。由於公共運輸系統的發達,歐洲年輕人擁有汽車的比例已經下降,台灣只要願意去做,其實有類似的基本地理與社經條件;急速老化的台灣社會,不管在那個社會階層,也將有愈來愈多人們無法長途開車。開車旅遊固然是台灣人習慣已久的選項,但若我們可以容易買到連假的火車票,2小時內準時回到住所,且大眾運輸無縫接軌,有多少人還會樂意深夜塞在雪隧裡呢?更不用說,台灣社會一直有很多人是無緣使用汽車出門的,他們通常是被過去私人汽車為主交通思維所放棄的最大犧牲者,改善鐵路與加強在地公共運輸系統的整合,是給這一群人們應有的、儘管是遲來的正義。

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